主要成就与问题|城市水管理综合对策研究

7.1.4.1 主要成就

1.初步建立了具有中国特色的水法律体系

近年来，我国加快了有关水的法律法规的制定或者修改，出台了一系列的法律法规，如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《黄河水量调度管理办法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《长江河道采砂管理条例》等，初步构建了具有中国特色的水法律体系，为我国水资源的可持续利用提供了法律保障。

2.城市供水行业基本形成了一个比较完善的法规体系

随着改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，从国家到地方都相继制定了一系列城市供水方面的法规和规章。如：国务院颁布的《城市供水条例》、《城市节约用水管理规定》等。同时，各地也制定颁发了一大批地方法规和地方政府规章，使城市供水行业基本形成了一个比较完善的法规体系，逐步走向依法管理的轨道。

3.地方配套水法规建设正逐步加强和完善

各地水行政主管部门根据本地实际情况，正逐步制定和完善地方配套法规，健全地方性水管理法规体系，不断提高执法能力，取得了一定的成效。

7.1.4.2 存在问题

1.现有水法律法规与当前水管理体制改革的发展不相适应

新《水法》颁布实施以来，水资源管理体制已基本确立，但与之相应的配套法规的制定和修订工作尚未及时开展，这是从中央到地方都普遍存在的一个问题。另外，目前现有水法规的不配套，对地方水管理体制改革和水管理工作产生了不利影响，在一定程度上制约了城市经济社会的可持续发展。

2.节水方面政策法规不健全，缺乏制度保障

目前我国有关节水方面政策法规尚不健全，节水工作缺乏制度保障。一些城市为了追求经济利益盲目发展高耗水、高污染项目；一些城市本末倒置，在开发新水源上，舍得投入巨额资金，却不重视节水问题。对于这些问题的处理，地方性法规中虽有某些规定，但缺乏刚性和约束力。

3.迫切需要进一步补充和修订水环境保护方面的法律法规

目前，我国水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染的速度赶不上污染增加的速度，水污染状况仍然严重，流经城市的河段普遍受到了严重污染，且已从河流蔓延到近海水域，从地表水延伸到地下水。

现行《水污染防治法》规定，城市污水集中处理设施按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，以保证污水集中处理设施的正常运行。但目前，全国尚有一大批城市没有建立污水处理收费制度，有的城市收费标准偏低，不能满足污水处理厂运营的需要。而涉及城市水生态保护方面的法律条文很少，操作性不强。针对这种状况和存在的突出问题，迫切需要修订和完善《水污染防治法》。(www.xing528.com)

4.尚无全国性的城市排水（包括污水处理）方面的法规

目前，我国城市排水及污水处理工作中还存在企业污染物超标排放、污水处理设施总量不足、污水管网收集系统建设之后、污水处理厂运行效率地下、污水处理政策收费不到位等诸多问题。针对这些问题，城市水管理法规体系中还缺少相应的法律依据来加强和规范城市排水及污水处理设施和配套管网的建设与运行监管。

5.处罚条款缺乏约束力

在城市水管理方面，某些政策法规往往标准低，甚至没有约束力。有关法律责任的规定过于原则，难以操作，对违法行为打击力度不够，给执法工作造成了困难。需要强化对城市水管理事务中违法违章行为的处罚力度，增强水法规的约束力。

6.城市水管理执法体系不健全

“法的生命在于执行”。随着我国城市水管理法律法规体系的不断完善，我国城市水管理执法工作已初步形成了一套自身完整的运转模式，取得了一定的成效，但执法工作中的各种问题也随之凸现出来，主要表现在以下几个方面。

（1）宣传教育不够，水法律法规的宣传力度、深度有待加强。由于宣传教育不够，群众对城市水管理法律法规的具体条文、有关禁止的行为缺乏应有的了解，不自觉违法行为仍较普遍，给城市水管理执法带来一定的难度。当前人为侵占河道、破坏水工程、污染水资源等违法现象还时常发生，但查处水事案件的难度依然很大，其重要原因之一就是人们的城市水法律法规意识淡薄，对城市水管理执法工作不理解、不支持，有的甚至还抗拒执法。

（2）水行政执法职能执行不到位，执法力度较弱。基层执法人员缺乏必要的培训、学习机会，对水法律法规的理解还不够深入，综合执法能力亟待提高。由于目前执法人员素质参差不齐，未能系统掌握水法律法规知识，无法适应新形势下的水行政执法工作的需要，有不少地方执法队伍对法律赋予的法定职能理解把握不够，执法不到位，没有切实履行水法律法规赋予的执法职能。此外，地方水行政执法工作缺乏公安部门的强力配合，执法力度较弱。

（3）行政干预执法现象仍然存在，严重影响城市水管理执法工作。一些地方政府为了城市经济发展，草率出台地方政策限制城市水管理执法监督检查，使执法部门“望文却步”，监督管理严重脱节，违法案件得不到及时处理，严重影响了城市水法律法规的执法工作。个别地方政府甚至还存在以权压法、以言代法的行为，严重违背了国家对依法治水的要求。

（4）执法机制不健全，水行政监督检查力度不够，执法程序不规范。监督检查是城市水行政主管部门的一项重要的行政职责和法定职责，具有主动性、经常性的特点，是推动、监督城市水管理水法律法规实施的基础手段，也是发现水事违法案件的主要渠道。但是，在实际执法活动中，由于巡查、监督等执法机制不健全，大部分水事案件的发现主要依靠群众举报、相关人投诉、信访等，处于被动局面。同时，在执法过程中，执法程序和执法文书不够规范，执法水平不高。

（5）尚未实施水务一体化管理的城市执法职责分散，执法易产生疏漏和重复。目前，尚未实施水务一体化管理的城市，水资源、供用水、水环境等方面的水事违法案件分别由水政、城建、环保等不同部门负责处理，执法职责分散，在执法过程中容易产生疏漏或重复调查、处罚，大大降低了执法效果。

（6）城市水务一体化管理不到位给城市水管理的执法带来新的执法困难。当前，全国有不少城市实施了水务一体化管理，但有相当数量城市的水务一体化管理职能还不到位，传统水利及供水、用水、节水、排水和污水处理及再生利用等方面的行政职能已交由城市水务部门统一管理，但有关法规条例的实施行政处罚的主体不在水务部门，管理权与处罚权相分离，从而造成监管脱节，在执法过程中产生了新的管理难、执法难的问题。

（7）经费不足，执法人员队伍状况不稳，执法积极性不高。由于各地水管理的执法经费没有单列，执法装备经费缺口较大，办案经费难以保障。执法条件的薄弱，导致一些执法工作机构和执法队伍缺乏积极性，在一定程度上影响了城市水管理执法工作的开展。