城市水管理：系统性特征与对策

城市水管理是一个既包括自然资源系统，又包括社会经济系统的一个复合大系统，因此，城市水管理具有耦合性、整体性、层次性和动态性等4个方面的系统性特征。

1.耦合性

一个城市水管理系统常由天然水系统（系统边界内的地貌、地质、河系、降水、径流等可归为由水文循环组成）和人类活动系统（水库、水电站、灌区、引水、提水、抽水或输水工程、运河、堤防、分洪闸、城市供水工程及机电排灌站、渔业和娱乐等）所组成。

维持天然水系统的整体性和连续性是水管理系统可持续利用的基础。人类活动系统影响天然水系统，这种影响是人类生存和经济社会建设发展必须的，其影响结果可能出现以下三种情况：一是没有损害天然系统原有的功能，如在水资源环境承载能力限度以内，合理开发利用水资源；二是损害了天然系统的功能，如无节制地蓄水筑坝、引水等使下游河道枯竭，过量抽取地下水使含水层受到破坏、地面下陷、碱水扩散、入侵等；三是通过人类活动改善了天然水系统，使其恢复或产生有利的环境和生态，如对盐碱地区的地下水调控和灌溉、调水增加沼泽地区蓄水量等。城市水管理就是要维护和促进第一、第三种情况的产生，避免第二种情况的发生，即通过影响人类活动，来减少对自然水资源系统的副作用，并使自然灾害造成的经济社会损失减少到最小。因此，城市水管理系统表现出极强的自然系统与人类系统耦合的特征。

2.整体性

系统整体性效应即整体大于各部分的总和，系统的整体功能大于各组成部分的功能之和。在城市水管理中，管理者应重视水管理系统的整体效应，在进行决策和处理管理问题时应以系统整体效应为重，从系统整体功能角度分析系统内部各部分之间相互联系、相互激励和相互制约的关系，从整体出发协调好要素之间的关系，做到子系统的目标服从于大系统整体目标的实现。一个完善有效的水管理系统必须保持天然水资源系统的整体性和影响、控制与水相关的人类活动，并使管理工作在整体上富有成效。

3.层次性

系统的层次性特征要求明确划分管理的层次，各管理层要明确自己相应的职责与权力。管理系统内的职权和责任应按照明确而连续不断的系统性要求，从最高管理层抑制贯穿到组织的最低层，即做到责权分明，分级管理。

城市水管理系统具有十分明显的层次性结构特征，在管理上的要求体现为设计管理结构（包括组织结构、权属及权责结构、工作内容和任务结构）时应建立适应系统有效运行的体系，在纵向上划清管理的层次、在横向上划分管理的部门。(www.xing528.com)

在法律上最早设计我国水资源管理体制是1988年颁布的《水法》，其中，第九条规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关水资源的管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作”。在这一管理体系的层次性设计中，本是考虑到水资源管理的历史原因和为加强各涉水管理部门之间协作而制定的管理体制，但是，由于“分部门管理”的规定没有明确其管理的权限和职责范围，致使在对该《水法》的贯彻实施中造成对水资源权属管理的分部门管理，在许多地区出现城乡水资源分割、地表水与地下水分割、地下水分部门管理等局面。实践证明，分部门管理的结果常常是都在管，但又都没有很好地管，使国家统一管理水资源的法律制度未能充分发挥作用。

2002年修订后的新《水法》，在水资源管理体制的层次性设计上，进行了重新的责权分工，明确了“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”、“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”从而将水资源权属管理与开发利用管理分开，开发利用管理服从权属管理。这样的管理体制设计，不仅符合水资源管理的社会实践要求，而且也符合管理系统设计的一般原则和公共原则，从而保证管理系统的有效运行。

城市水管理是一个多层次的多元结构，涉及各级政府和多个部门，我国实行统一管理与分级管理相结合的制度，是由水资源的客观规律和我国国情所决定的。

4.动态性

城市水管理的内容与生态环境、经济社会联系密切，它是自然系统与人类活动系统相耦合的复合系统。对水资源管理和城市水管理的认识是随着经济社会发展和科技进步而不断深化和提高的，表现出很强的社会属性、时代属性及科技、伦理水平进步的动态性特征，每一时期的水管理体制、运作机制、原则、内容和方法无不留下当时社会制度、经济制度和管理体制的烙印。

随着社会生产力的发展和科技水平的不断提高，自然系统人工化，人工系统经济化的趋势明显增强，水务系统结构与功能开始复杂化、多样化，水资源的开发利用程度有所提高，大力促进了经济社会的发展。

城市水管理随着人类开发利用水资源活动而产生，并随着人类开发利用水资源活动的日渐频繁，以及生活和经济社会依赖水资源而发展的程度愈来愈密切而不断革新和发展。不同时期水资源管理的体制、内容和追求的目标呈现出较强的动态性特征。只有把握不同时期城市水管理的这种动态性特征，才能解决在不同时期水与城市经济建设、社会发展和资源环境之间出现的矛盾和问题，妥善处理各项城市水管理事务，摆正城市经济社会发展与水资源环境协调共处的辩证关系。