我国城市水管理存在的主要问题及综合对策研究

城市水管理包括城市范围内的防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、地下水保护、污水处理和再生水利用等所有城市涉水事务管理，其内容十分丰富、涉及的领域众多、工作要求高。目前我国大部分城市在防洪排涝、供用水、水环境等水管理安全方面还存在很多问题；统一的城市水管理还处于起步阶段，水务一体化管理体制改革虽取得了一定的成效，但由于目前水务体制改革采取的是自下而上的改革方式，各地改革不同步，上下级管理体制、机构和职能不对口，进一步的改革与发展仍然面临重大挑战。

1.1.3.1 从城市水管理体制和机制方面来看，我国城市水管理存在的主要问题

1.认识有待进一步提高

在实行城市一体化水管理（水务一体化）的城市，其管理优势初步显现，但是还有个别部门对于实行城市一体化水管理存在片面认识，将其看作部门职能的转移和合并，看作“权力”之争、“利益”之争，没有上升到水管理体制要适应经济社会发展的高度来认识。

2.城市一体化水管理纵向职能不对口，管理不到位

由于城市一体化水管理的改革是自下而上推进的，实现水务一体化管理的城市除承担原有的水利行业主管职责外，还承担着供水、排水等行业管理职能，而其上级单位省一级水行政主管部门基本都没有实现供水、排水行业管理职能，国务院有关部委的职能也尚待理顺，造成城市水管理机构上下脱节，管理难以真正落实到位。

城市水务管理一体化后，涉水事务一体化了，机构也重组了，但部门之间又出现了一些新的矛盾：

（1）供、排水管网与城市道路的建设原同属城建部门一家，建设基本同步，现在分属水务局和城建部门两家，由于供排水建设规划与城市建设发展规划没有及时同步和协调，因而在建设中出现了供排水管网与城市道路建设不同步的新矛盾；

（2）建设部门原承担的城市供水、排水和污水处理等职能现已划归水务局，但尚未出台相关法规明确城建部门的城市维护费用需按一定比例划拨给水务局，用于城市供、排水等工程建设，致使城市供水、市政排水和污水处理等工程资金缺口大，导致实施出现困难；

（3）实行水务一体化管理后，城市污水处理厂划归水务局管理，工业排放污水经处理后进入城市排水管网系统，如果排放超标，会增加污水处理费用，而工业污水排放超标费由环保部门负责收取，这就造成水务局的污水处理工作得不到相应补偿。

此外，城市涉水事务一体化管理不到位，部分城市水务局还没有真正实现涉水事务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，城市供水、节水、排水和污水处理回用几方面仍然存在相互脱节的问题。如西安市、天津市和自贡市的城市供排水和污水处理仍然属于市政或建设等部门管辖，仍然存在城市水管理条块分割的现象。城市水管理中各城区资源和管理得不到统一的情况也相当普遍。即使是城市化程度最高的深圳市，特区内外的供排水仍然没有统一，宝安区和龙岗区的供排水仍然自成体系，对统一的供水调度、排水收集和污水治理相当不利。

需要说明的是，水务一体化管理的推进需经历一个时间过程，随着水务一体化管理的逐步到位，上述矛盾是可以避免和逐步得到解决的。

3.水管理法规不配套，技术规范体系不健全

受过去水资源分割管理体制和“行业立法”的影响，涉及水管理问题的不同部门政策、法规不尽一致；水管理工作缺乏系统的政策法规保障，不同“治水”部门仍时常出现矛盾。特别是《中华人民共和国水法》自2002年修订后实施以来，水资源统一管理的体制已经基本确立，但与新《水法》相应的一些配套法规还有待进一步制定和修订。

目前，城市水务管理体制改革后城市供水、水环境保护等事务的行政主体已由法律法规明确，但城市水务体制改革所涉及的职能调整与现行的法律法规条例还存在一定冲突，如水务局在水污染防治、城市供水和节水等方面的执法主体缺乏相应的法律依据。

同时统一归属水行政主管部门管理的包括城市供排水、节水、水环境、地热水和矿泉水等水资源管理工作，而这些方面的技术规范主要由城建、环保和国土资源部门制定，水行政主管部门缺乏对相关技术和情况的了解和掌握，这也给城市涉水事务一体化管理带来了一定的难度。

4.城市水管理投入不足，市场化程度不高

多年来，水利投入主要用于农田水利建设、水土保持和防洪工程，城市供水项目尤其是供水管网建设投资由城建部门负责。由于这部分资金使用由城市建设部门和投资计划部门提出建设计划，水务管理体制改革后，与新的管理体制相配套的投入机制尚未建立，地方财政没有明确新的投资渠道。

同时，有些城市的水务建设投资单纯依靠国家和地方政府资金投入，没有引入市场化机制，致使有限的资金不能满足城市水务建设投资需求，造成水务建设资金投入不够，水务基础设施建设跟不上城市水务管理的要求。

此外，有部分地区成立了水务集团进行水务市场化的投融资、运营和管理，但其中有相当一部分是单纯由当地政府来决定水务集团的运营行为，在这些水务运行机制中存在政企不分的现象，市场化程度不高。

5.城市水管理公众参与和监督不够

尽管我国城市水管理某些方面的利害相关者有了一定程度的参与，但在更广泛的层次，城市水管理在我国一直被认为是专家和政府的职责，利益相关者的参与仍十分不足。即使是目前正在实施的价格听证会制度，公众参与也仅仅是作为结果的出口，而不是在价格形成全过程中的参与。由于缺乏足够的公众参与，直接造成了城市水管理过程公开和透明度不足。利益相关者不能及时了解水管理的有关信息和程序，不能积极参与水管理过程。即使参与了过程，也缺乏必要的监督权力和手段，从而影响了最终的公正性和效率。

1.1.3.2 从城市水问题的具体表现来看，我国城市水管理面临的主要问题

1.防洪排涝方面

（1）多数城市防洪标准偏低。目前，我国661个建制市中，有防洪任务的城市639个，其中达到国家防洪标准的只有236个，占全部有防洪任务城市总数的37%；另有440座城市制定了防洪规划，占全部有防洪任务城市的69%。全国还有处于中小河流地段的403座城市低于国家规定的防洪标准，占总数的63%。现有的城市防洪标准与这些城市的社会经济地位不相称，在遭遇大洪水时，由于城市规模扩大，人口增加和经济总量的扩大，同样的洪水造成的灾害损失是过去的几倍甚至几十倍。

（2）城市调蓄雨洪能力衰减，城市内涝问题越来越突出。城市防洪规划对城市防洪建设具有指导性意义，我国目前80%有防洪任务的城市都有防洪规划。被列为有防洪任务的城市，大都十分重视防治外洪，通过建设堤防来防止洪水的入侵。但是，由于历史上的分部门管理，往往忽视排涝工程的建设，城市原有的水面、洼地、河滩及闲置土地往往成为城市建设最易、“最佳”的可利用场所。由于城市地区湖泊、洼地萎缩，面积减少，土地硬化程度提高，而且大量的建筑物建造在原来的绿地和水域上，致使城市调蓄雨洪能力锐减，城市雨水得不到调蓄或形成滞留，导致排涝能力不足，城市内积水排向河道的时间加长，易造成内涝。

另外，许多城市的排水管网配套建设滞后，城区原有设计的排水管网很多都是解放前设计的，排放能力不够、排水标准比较低。很多新建居民小区未按标准新建排水设施，而是接入原有的市政管线，加大了排水负荷。一旦瞬时雨量超过道路排水系统设计能力，就会导致道路排水不畅。(www.xing528.com)

（3）城市防洪排涝技术落后。城市洪涝灾害防治除了依靠城市防洪工程建设以外，还需要先进的技术手段和管理手段，如洪水预报、预警系统、新的3S技术（GIS地理信息系统、RS遥感、GPS卫星定位系统）等。目前，我国在城市防洪排涝中的这些新技术的应用水平还不高。特别是对城市老管网的布设、抢险、探测还缺乏预先防范的手段和措施。

（4）城市防洪排涝应急管理体系不完备，补偿机制未建立。目前，我国的洪涝灾害应急管理在法律法规、组织体系、防洪预案、指挥系统、抢险队伍和防汛物资储备等方面已经形成了一定规模的管理体系，各级城市也都有了相应的防汛组织体系。但是仍然存在着当洪水发生时，信息传递不畅、各部门协调联动机制弱、预报预警信息不准确和发布不及时等问题。受经济、技术条件等因素的制约，城市防洪工程的设防标准是有限的。在城市建设和城市防洪管理上，较少考虑在遭遇大洪水时城市中可以被淹没的区域及设施，受淹后又缺乏补偿机制。当遭遇超标准洪水时，缺乏包括洪水保险、城市居民紧急疏散、撤离及救灾措施等内容在内的城市防洪排涝应急管理体系和机制，这就难以确保城市居民生命财产的安全，保护各种城市生命线网络系统，并尽快恢复正常的生产生活秩序，尽可能减少洪涝灾害造成的损失。

（5）城市居民的防洪减灾常识贫乏、防灾减灾意识淡薄。目前我国的防洪重任主要是由水利部门修堤筑坝，并依靠解放军、武警部队在汛期进行抢险救灾来确保社会的安全。近年来由于对城市所存在的洪水风险宣传不够，除遭受过洪涝灾害的城市居民对洪水灾害的严重性有一定体验外，大多数地方领导及群众对洪水风险认识不足。在地方的经济发展中没有考虑足够的防洪减灾对策。比如，在城市的低洼易洪易涝地区建设经济开发区；由小城镇迅速发展起来的新兴城市对洪水不设防；城市地下建筑物没有防洪排涝设施；大量病险水库下游的城市及居民区没有应对大坝失事的预警系统；对城市易洪易涝区域的房屋建设没有明确的安全要求，等等。以上种种情况都充分说明，我国在防洪减灾方面宣传不足，在面对突如其来的洪涝灾害时缺乏有效的预防和避灾措施。

2.供用水、节水方面

（1）城市供水水源短缺。我国水资源短缺，城市缺水尤为严重。目前全国有400多个城市常年供水不足，其中110个城市严重缺水。在不同的区域，都存在突出的水源型、工程型、水质型缺水问题。天津、长春、大连、青岛、唐山和烟台等大中城市已受到水资源短缺的严重威胁，如遇连续几年干旱少雨，常造成许多城市生活和工业用水十分紧张，许多城市被迫限时限量供水。由于用水日益紧张，严重制约着一些城市经济社会的发展。随着城市化和工业化水平的提高，城市数量还要继续增加，城市规模会不断扩大，城市用水的比重将逐步上升，城市缺水矛盾将会越来越突出，城市水资源短缺问题将是今后影响城市发展的主要问题。

（2）城市节水意识、地下水资源保护观念有待加强。尽管我国水资源比较缺乏，但仍然存在节水意识不强的情况，主要表现在一些城市对节水工作的重要性、紧迫性缺乏清醒的认识，有的城市甚至认为开展节水活动会影响投资环境，把低水价作为招商引资的优惠条件；部分水资源相对丰富的城市，缺乏节水意识，对节水设施的推广使用不够。此外，再生水利用水平低也是城市节水意识不强的一个重要表现。目前，全国大部分城市市民在日常生活中还不太愿意使用再生水，再生水基本上都用于环境用水和生态用水，处理过的污水则基本上都直接排入市区河道。

在缺乏节水意识的同时，部分城市的地下水资源保护意识也很淡薄。西安、天津市私自取用地下水的情况仍然严重，尽管水行政主管部门进行了严格查处，但由于取用地下水比用供水公司的自来水经济且方便，使得很多企业仍然愿意取用地下水。这也造成了目前这两个城市地下水用量过多，地下水位下降的后果。

（3）部分城市供水管网老化，漏失率较高。我国的管网老化现象十分严重，城市管网发展滞后，输配水能力严重不足，爆管和管网老化问题十分突出。随着我国城市的快速发展，管网发展与生产生活的需求增长不同步，部分城市老城区供水管网已逐渐老化，管网漏损率增加，目前我国城市供水管网的漏失率已超过20%。在供水时，有相当一部分水从供水管网中漏失，从而造成了城市实际供水率的下降和水资源的浪费。

（4）城市用水缺乏科学合理的考核和评价指标体系。城市各用水单位对水的水量、水质要求及用水的特点各有不同，在评价用水单位用水是否合理，是否存在用水浪费现象时，由于缺乏一套科学合理的考核和评价指标体系，以致无法对用水单位的用水和节水情况进行合理性评价，进一步提出以后改进用水或提高用水合理化程度的措施。

（5）合理的水价机制尚未形成，水价听证制度有待完善。我国城市适当提高水价已成为大势所趋，但合理的水价机制尚未形成，水价的提高必须适时、适度，才能真正形成激励机制，才能使节水形成产业、形成市场。目前，国家和各级政府对农业节水有所投入，对工业节水和城镇生活节水还没有明确的投资渠道，奖优汰劣的政策还没有形成。

另外，我国的水价听证会制度目前还不够科学，听证会代表由物价部门决定，有些申请价格听证会的企业经营情况不透明，听证会代表不公开，听证会流于形式，形成走过场的“涨价会”。

（6）供水和节水技术有待进一步提高。当前，我国城市供水行业的技术、设备与国际上发达国家城市供水行业相比还存在较大差距。尽管目前国内许多城市都有供水管网信息系统，但是在用户档案信息管理、爆管分析和数据共享等方面还很不完善，供水水质检测系统的可靠度得不到保证，供水信息系统的推广难度大。同时，城市供水系统设计的技术标准及规范中，对于非传统安全问题考虑不足，现有的供水系统设计标准方面还存在安全缺陷。

我国当前节水的高新技术、节水的监测、管理和实施手段都很落后，和当前高科技的迅猛发展、有益于水资源的高技术产业迅速形成的局面差距越来越大。

（7）对二次供水的管理较为薄弱。随着我国城市建设的发展，高层建筑的增多，目前自建设施供水和二次供水管理体制不统一，管理部门不明确。二次供水没有全部纳入政府部门的监督管理范围之内，管理较为薄弱。

（8）节水潜力有待进一步发挥。工业方面，虽然工业生产用水的重复利用率从上世纪末的45%提高到了55%左右，但仍然远远低于发达国家75%～85%的水平；生活用水方面，一是供水跑、冒、滴、漏现象相当严重；二是节水器具、设施少，用水效率较低。

我国大部分城市目前均使用的是传统水资源，对于非传统水资源（包括雨水、再生水、淡化后的海水等）利用较少，而且对于再生水的建设规划和相关政策滞后，对再生水设施布局的调控及激励力度也不够。目前，再生水价格仅在少数城市实行，与自来水的科学的比价关系没有形成。

（9）城市水厂缺少应急深度处理工艺。我国目前水厂生产大多采用常规处理工艺，即混凝→沉淀→过滤→消毒。这种传统工艺以除去水中的悬浮物和胶体为目的，对水中有机物如腐殖质和蛋白质等不能有效地去除。对于一个城市来说，正常情况下水源地提供的原水采用这种传统工艺处理后是满足城市供水水质要求的，但当水源地遭受突发性污染后，仍只采用这种传统处理工艺处理被污染的原水，处理后的水质则不能满足供水水质要求，影响城市工业生产和居民的正常生活，严重时甚至威胁居民的健康和生命安全。

（10）供水应急体系还不健全。目前我国城市供水应急体系还不健全，应对突发性事件的法律法规体系尚不完备，政府各部门间缺乏有效的组织应对和协调配合机制，发生突发事件时缺乏法定的信息公开制度；供水应急体系主要以供水企业为主体，没有纳入城市公共安全防范体系的总体规划中，物质和资金的保障程度不够；对整个供水系统存在的安全隐患和薄弱环节评估不够细致和全面，有些地方甚至从未进行过这方面的评估。

在城市地下水管理方面，目前还存在城市水文地质信息极不完善的问题。城建部门在对城市地下水管理中积累了一些城市地下水位和水质动态监测资料，缺少凿井地质信息资料和开采量统计资料；国土资源部门的水文地质勘察单位只是积累了较丰富的地质信息资料；水利部门多年来工作侧重于地表水，江河湖库等水体的水位、流量，泥沙量和水质等监测信息资料相当完善，但随着水行政主管部门管理水资源内涵的扩大，在城市和城镇水文地质信息工作方面的薄弱性就突现出来。因此，涉及城市地下水管理的相关部门水文地质信息资料还不完善，且不统一。

3.水环境保护与水生态建设方面

（1）地表水污染严重，水质恶化。目前全国各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染，一些湖泊呈富营养化状态。沿海河口地区和城市附近海域污染严重，赤潮发生频次增加，面积扩大。据对北京市81条河流2150km的河段监测，有56%的水体受到不同程度的污染，城市下游河道多为超Ⅴ类水体，基本没有生物存活。同时，城市饮用水源受到污染的威胁，近一半平原区浅层地下水受到污染，官厅水库已不能作为城市饮用水源，密云水库上游来水也有污染加重的趋势。

导致城市地表水水质恶化主要两方面的原因：一方面，随着我国城市化步伐的进一步加快，城市废水的总排放量在逐年增加；另一方面，通过对缺水城市工业废水排放及处理情况的了解可知，虽然我国城市污水处理率已经提高了许多，但仍有大量未经处理的废污水直接排入河道和渗井、渗坑或排海，使得河湖水体和地下水受到严重污染。此外，工业生产和人民生活过程中排放出大量的污水，在污染水源、导致水资源功能下降的同时，进一步加剧了城市水资源供需矛盾，给经济环境带来极大的不利影响，严重地制约着经济社会的可持续发展。

（2）污水处理设施建设缓慢，污水处理率不高。截至2005年6月底，全国661个设市的城市共建有污水处理厂708座，处理能力为4912万m3/d，但绝大多数城市的污水处理能力不能满足实际需要，城市污水处理率仅达45.67%。全国还有297个城市没有建成污水处理厂，其中，地级以上城市63个。我国城市污水处理率较低，其主要原因是我国的城市污水处理设施建设滞后。据建设部通报的全国污水处理情况，目前已建成的污水处理厂，除正在调试运行的外，尚有相当一部分数量的污水处理厂是不能正常运行的，其原因主要有：第一，对污水处理厂管理不力，致使有的污水处理厂已建成半年甚至近一年仍未运行。第二，一些已建成污水处理厂的城市仍未征收污水处理费，或收费标准和征缴率低，污水处理设施运行经费难以保障。第三，污水收集管网建设滞后，污水处理厂运行负荷率低，甚至难以运行。第四，地方配套资金落实不到位，影响污水处理厂调试运行。另外，还有部分城市污水处理厂设计规模偏大，过度超前，造成设施部分闲置不能充分发挥效益。

（3）排污收费制度尚不健全。我国的排污收费制度自1978年提出，经历了试行、实施和发展等阶段，于1982年7月施行《征收排污费暂行规定》，对排污行为收费。近年的实践表明，对排污行为收费是最有效的控制污染的办法，它对于污染源治理、控制、“三废”的综合利用和环保资金的统筹等方面起了巨大的作用，强化了排污单位的环保意识，是环境管理的重要手段及内容之一。但我国城市现行的排污收费制度目前尚不健全，主要存在以下两个方面的问题：一是收费面不全，收费标准单一和偏低；二是排污费使用效率低，且使用不当。另外，排污收费的资金还需要考虑转移支付、支持污水处理的问题。

（4）水污染防治力度不够。城市中一些新建、扩建、改建项目，得不到严格控制，有关污染防治措施不得力。不少城市的决策者因受急功近利思想的影响，在发展经济和建设城市的决策中，忽视了环境保护的因素，往往在一些“市长工程”、“形象工程”中特事特办，不搞环境影响评价和环保“三同时”。

（5）地下水过量开采，引发系列环境问题。地表水的严重不足，使人们越来越依赖于地下水的开采和使用，全国约有2/3的城市以地下水作为主要供水水源和灌溉用水，后者占地下水总开采量的81%。无序和缺乏规划管理的地下水资源严重超量开采，导致地下水位持续下降，漏斗型面积不断扩大。地下水超采造成降水漏斗不断扩大，含水层疏干、地面沉降、海水入侵和咸水入侵、荒漠化和沙化和地下水污染等一系列的生态问题。