城市水管理现状与对策研究

我国的水利事业历史悠久，历史上各个朝代都设有水行政管理机构。1949年新中国成立后，我国的水管理机构几经变革，目前已形成以水利部门为水资源统一管理部门，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体系。国土资源、建设、交通、环保等部门负责和参与城市水管理的其他工作，与水利部门有相应的分工和协作。

以下从中央和地方两个不同层面分述当前我国的城市水管理机构及职责。

1.1.1.1 中央层面水管理机构及职责

中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关。国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立其组成部门和若干直属机构主管各项专门业务。1998年国务院机构调整后，主要涉及水管理内容的部委及相关职责如下：

1.水利部

水利部作为全国水资源的统一管理部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。其涉及城市水管理的主要职责有：

（1）拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，组织起草有关法律法规并监督实施。

（2）统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）。组织拟定全国和跨省（自治区、直辖市）水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布国家水资源公报；指导全国水文工作。

（3）拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。

（4）按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见。

（5）组织、指导水政监察和水行政执法；协调并仲裁部门间和省（自治区、直辖市）间的水事纠纷。

（6）拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金的使用进行宏观调节；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；研究提出有关水利的价格、税收、信贷和财务等经济调节意见。

（7）编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报告；组织重大水利科学研究和技术推广；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施。

（8）组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发；办理国际河流的涉外事务；组织建设和管理具有控制性的或跨省（自治区、直辖市）的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝的安全监管。

（9）组织全国水土保持工作。研究制定水土保持的工程措施规划，组织水土流失的监测和综合防治。

（10）负责水利方面的科技和外事工作；指导全国水利队伍建设。

（11）承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督和指导全国防洪工作，对大江大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度。

2.国家发改委

国家发改委有关城市水管理方面职责有：制定和调整少数由国家管理的重要商品价格和重要收费标准；提出国民经济重要产业的发展战略和规划；推进可持续发展战略，研究拟定资源节约综合利用规划，参与编制生态建设规划，提出资源节约综合利用的政策，协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题；组织协调环保产业等工作。

3.国土资源部

国土资源部与城市水管理有关的职责包括：海洋资源的规划、管理、保护与合理利用；水文地质勘察及评价的管理；对地下水开采及污染的监测与监督。

4.建设部

建设部有关城市水管理方面的职责有：指导城市供水节水工作、城市规划区内地下水的开发利用与保护；指导城市市容环境治理和城建监察。

5.交通部(www.xing528.com)

交通部与城市水管理相关的职责是：拟定水路交通行业的发展战略、方针政策和法规并监督执行；拟定水路交通行业的发展规划、中长期计划并监督实施；组织实施国家重点水路交通工程建设；负责组织水运基础设施的建设、维护、规费稽征；负责水上交通安全监督、船舶及海上设施检验和防止船舶污染、航海保障、救助打捞、通信导航工作；实施航道疏浚、港口及港航设施建设使用岸线布局等行业管理。

6.国家环保总局

国家环保总局有关城市水管理方面的职责有：组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划；组织编制环境功能区划；拟定并组织实施水体污染防治法规和规章；监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；组织和协调国家重点流域水污染防治工作；制定并发布国家环境质量标准和污染物排放标准；负责地方环境保护标准备案工作；审核城市总体规划中的环境保护内容；定期发布重点城市和流域环境质量状况；组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测；组织、指导和协调环境保护宣传教育和新闻出版工作；推动公众和非政府组织参与环境保护。

7.中国气象局

中国气象局与城市水管理相关的职责是：参与政府气象防灾减灾决策，组织对重大灾害性天气跨地区、跨部门的气象联防；管理全国城市环境气象预报和气候影响评价的发布；组织指导气候资源的开发利用和保护，组织并审查国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和城乡建设规划的气象条件论证。

另外，民政部等国务院其他部门，以及人民解放军、武装警察部队等在防汛、减灾等方面的职责也与城市水管理有关。

1.1.1.2 地方层面城市水管理机构现状及职能

地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。目前，我国地方层面城市水管理机构大体可分为已实施城市涉水事务一体化管理的水务管理机构和相关部门分工协作管理城市涉水事务两种类型。

1.已实施城市涉水事务一体化管理的机构及职能

城市涉水事务一体化管理，是经济社会发展对水资源管理提出的必然要求，是经实践证明的先进的、可行的城市水管理方式。许多地方政府充分落实中央水利工作方针，贯彻水利部新时期治水思路，不同程度地实施了以涉水事务一体化管理为目标的水务管理体制改革。

已实施涉水事务一体化管理的城市，成立的水管理机构的组织形式主要有两类：一是撤销水利局，组建水务局；二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子。这两类组织形式的水务局，主要由原水利局和划入的供水、节水、排污和污水处理等管理机构及所属企事业单位组成。水务管理机构的职能绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分城市还包括了污水处理的管理职能。实施涉水事务一体化管理的城市水管理部门及职能如图1-1所示。

图1-1　实施水务一体化管理的城市水管理部门及职能图

据统计，截至2005年底，全国组建水务局或由水利系统承担城市水管理职责的县级以上行政区1429个，占全国县级以上行政区总数的58.7%。在全国（不含港、澳、台的）31个省级行政区中，有30个省、自治区、直辖市都开展了水务管理体制改革。全国已组建各级水务局1041个，占全国县级以上行政区的42.7%，其中省级水务局3个，分别为北京市、上海市和海南省；副省级水务局6个，分别为深圳市、武汉市、西安市、哈尔滨市、大连市、成都市；地级水务局132个；县级水务局900个。由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计388个，占全国县级以上行政区总数的15.9%，其中地级33个，县级355个。

在全国1429个水务局和承担水务管理职能的水利局中，管理职能包括城市防洪的有1231个，占总数的86%；包括城市供水的844个，占总数的59%；包括城市节水的967个，占总数的68%；包括城市排水的461个，占总数的32%；包括城市污水处理回用的230个，占总数的16%。

2.部门分工协作的城市水管理机构及职能

目前，除上述已实施水务一体化管理的城市外，还有一部分城市在水管理方面采取的是相关部门分工协作的管理方式，即在城市防洪排涝、供用水、水环境和水生态等方面由不同的职能部门分工协作进行管理。由于城市机构职能设置不同，各部门职责分工也不尽相同。

一般情况是水利部门负责防汛与水资源的管理。防汛方面的主要职责是：组织、指导、协调和监督城市防汛、防潮、除涝和抗旱工作；对河湖、水库和蓄滞洪区和重要水利工程实施防汛抗旱调度；承担市防汛抗旱指挥部的日常工作。有的城市规划区内防汛属城市建设主管部门，城市规划区外防汛属水行政主管部门。水资源管理方面主要职责是：对供水水源进行统一管理，组织拟订全市水长期供求计划、水量分配方案，并监督实施；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度，对取水许可证实施统一管理，负责发布水资源公报等。有的城市水利部门还兼有城市节水、再生水、地下水等水管理职能。在水环境方面，水利部门的职责主要是拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测河湖、水库的水量、水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见等。

除此之外，城建部门涉及城市水管理的职能主要是负责城市自来水供水、节水、市政排水和污水处理等行业管理；城市环保部门有关水管理的职能是负责拟定城市水环境保护规划；组织编制城市水环境功能区划和区域、流域污染防治规划及生态保护规划，并监督实施；制定城市水环境质量标准和污染物排放标准，并按规定的程序发布；参与制定城市水环境保护产业政策和发展规划。组织拟定并监督实施污染源限期治理计划；制订城市污染物排放总量控制计划，负责城市污染物排放申报登记和排污许可证管理，组织开展城市排污费征收监管等工作。

各部门分工协作进行城市水管理在一定程度上导致了管水源的不管供水、用水、排水，管供水、用水、排水的不管治污与水环境，管污水、水环境的不管供水、用水。分工协作进行城市水管理的各部门及职能如图1-2所示。

图1-2　部门分工协作的城市水管理机构及职能图