城市防灾减灾的主要任务：城市灾害与抗震防灾对策

《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）是在总结我国减灾工作经验的基础上，围绕国民经济和社会发展总体规划而制定出来的第一部国家有关减灾工作的规划，是我国今后一个时期内减灾工作的基本依据。各地、各部门要认真贯彻落实《规划》的精神，按照《规划》提出的指导方针、主要目标和任务，切实做好减灾工作，为国民经济的持续快速健康发展和社会的全面进步服务。纵观近年现代城市灾害的发展趋势，结合我们在防灾减灾工作中所获得的经验教训，在未来的防灾减灾工作中，我们应从以下几方面展开行动。

（1）加强城市基础设施、工程结构防灾能力的普查工作力度。城市基础设施、工程结构的防灾普查工作是摆在我国政府面前的一项重要的任务。针对不同区域、不同气象环境与条件下的城市进行防灾能力调查与普查对于加强城乡建筑和各类重要工程结构防灾性能普查工作有着重要意义。对于抗震和防灾能力达不到标准的建筑物，应及早考虑适当加固或重建，防患于未然。

（2）进行重大工程项目的安全性评价。在目前的经济发展水平下，需要对一些重大工程项目（图10.13）做好安全性评价工作。国内外大量工程实例说明，工程建设前进行地震安全性评价工作和抗震设计与否，其效果大相径庭。据文献统计，目前我国仅有10%的重点建设工程开展过地震安全性评价工作，处于极低的水平。

图10.13　重大工程实例

我国城市基础设施规划不合理，其建设一直滞后于经济的发展，表现为设施配套不全、设备陈旧、相同地段反复开挖建设、抗震能力差，特别是供水、供电、供气、通信和交通等与人民生活和震后救灾有密切关系的生命线工程设施和设备，防护措施较差。

为了保持我国经济持续高速发展，过去那种只从设计、施工质量单一层面上去寻求结构的安全性是不够的。从20世纪70年代后，国内外专家在分析研究、认真总结经验教训的基础上，除强调结构的安全性、耐久性、整体牢固性的要求外，还逐步讨论了结构在使用期间的检测、维修、加固的新技术，对不同工程结构的灾害和可接受的危险水平进行了深入研究。重大工程结构的耐久性问题开始为国家和工程技术界逐渐重视。

为保证施工质量和施工期间的结构安全，需要建立一套有效可靠的工程质量和结构安全监控体系。结构在使用过程中，无法预知的影响结构安全的偶然因素相对较多。结构的变形和损伤是一个过程，通过人力或常规的测量手段很难在结构出现危险状态之前察觉或监测到，必须依靠现代高精度的监测分析系统才能对结构的工作状态给出评价，并在结构出现异常状态之前发出警报，及时进行处理，避免重大事故的发生，因此，实施结构在使用期间的安全监测与评价是非常必要的。

1）城市交通枢纽安全评价。现代城市交通枢纽立体布局加大，但往往对过渡安全空间考虑不足，再加上人口流动性大，致使交通枢纽显得十分脆弱，特别是地铁的中心车站，由于地铁建设于地下，建筑结构复杂，具有封闭性强、客流量大且来源复杂、乘客自助乘车、出入口少、疏散路线长、通风照明条件差、电器设备种类多、易于受到外界因素干扰等固有特点，一旦发生灾害事故，人员的应急疏散和处置救援都十分困难，极易造成重大人员伤亡事故。

2）体育场馆等大型公用设施的安全性评价。大型公共场所如商场、超市的事故隐患很大，最主要的安全评价在于要确保其中人员应急疏散的可靠性及安全可达性。其中人员疏散计算机模拟技术及其疏散安全性评价、公众自救能力和演习是重要措施。一方面通过防火等级、防火分区、安全疏散、消防给水、防排烟及报警等确保安全设计水平；另一方面采用性能化防火设计的方法，利用计算机模拟技术与仿真建立起切实可行的疏散路线，提高对所有现在危险源的监控能力。北京2008年奥运会的主场馆（图10.14）在建设时，安全奥运也被提出来作为一种承办奥运会的新理念，由于奥运会是全球性的体育盛会，其安全性更是备受世人瞩目。因此做好体育场馆的安全评价工作十分重要。

图10.14　建设中的北京2008年奥运会场馆

3）危险源潜在区域的安全评价。由于工业化与城市化水平的提高，人群接触危险化学品的概率增多（图10.15），无论是生活中还是装修中，都在广泛应用化学品，如果再考虑终日穿梭于公共场所及街区的流动危险源，更要求对城市环境予以安全性评价。最重要的是要建立危险化学品基础数据库，建立GPS、GIS等高新科技电子监控和控制系统。现在国外的公共场所爆炸事件越来越频繁，从某种意义上讲，这种风险在中国也可能存在。从构建和谐社会这一角度出发，做好危险化学品的安全评价对社会公共安全有重要意义。

4）生命线系统常态与备灾功能的安全性评价。生命线工程是把线或面状分布的很多要素联系起来，支撑城市正常运转和维持居民日常生活的一个有机网络系统。随着经济的发展，现代化城市对于生命线工程功能的依赖性越来越强。一旦发生地震将导致相应的生命线工程设施破坏，不仅可能使整个救援工作难以有效展开，严重者还会造成居民日常生活难以为继和城市瘫痪，引发严重的次生灾害，导致灾情加剧。三渡水大桥路面塌陷以及广东佛山九江大桥被撞断的实例（图10.16）时刻警醒着我们，现代城市生命线工程的安全性应高度重视。客观地看，城市生命线系统的事故及酿灾，除城市规划布局不合理、防护措施老化等历史原因外，还包括技术上的固有缺陷及本质不安全的设计等。城市生命线系统的可靠安全运行，既取决于充分的备灾设计，更取决于先进的系统检测技术。

图10.15　危险化学品的潜在威胁

图10.16　路桥事故实例

（3）完善防灾法律体系。加强灾害研究，提高灾害管理水平，提升我国的综合减灾能力是现代化城市建设的重要内容。我国当前的减灾工作并未使灾害损失从根本上得到有效控制。究其原因，除不断出现新的灾种以及经济的发展，城市之于灾害的脆弱性、易损性加大，综合减灾工作不到位，力度不够大等主要原因，而其中以减灾工作缺乏由国家强制力保证实施的、行之有效的制度规则为关键。当务之急就是要制定减灾领域的基本法，实现有法可依，依法减灾。

完善减灾法律法规体系，实现依法减灾是依法治国、依法行政方略在减灾工作中的具体体现。减灾工作是国家实施行政管理活动，进行社会主义建设的内容之一，是保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济发展的重要举措。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，加快制定我国的综合性减灾的基本法，完善减灾法律法规体系，使灾害预防、灾中救助和灾后恢复重建都有法律依据，切实维护灾民的合法权益。这是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家在减灾工作中的具体体现和必然要求。

综合防灾减灾立法的指导方针要以最大限度地防御和减轻各种灾害所造成的人员伤亡及财产损失，有力地保障国家经济持续、健康发展和社会安定进步为基本目标。基本原则为：坚持防灾减灾工作同经济、社会发展和环境、资源保护相结合；坚持以预防为主，测、报、防、抗、救各工作环节相结合；坚持避害趋利和除害兴利；坚持把握全局，突出加强重点灾种、重点地域并协调好灾害链的关系，坚持全面领导、统筹规划、分工协作、先易后难，逐步推进的做法；坚持调动一切积极因素，充分发挥中央、地方和各部门行业及社会参与的做法；坚持国际间的交流和合作；坚持科教兴国的方针，充分发挥科技进步在国家防灾减灾及提高国家综合减灾能力方面的作用；坚持处理好国家行政机关、企事业单位团体及社会公民在执法中的责、权、利关系；坚持全面建立和健全符合我国国情的防灾减灾的立法和执法监督部门的分级、分部门、分行业的管理体制及运行机制。

（4）开展多灾种减灾及区域综合防灾体系建设。城市多灾种减灾是以减少人员伤亡和财产损失、减少灾害对社会经济发展和生态环境的影响为指导思想，目的在于改变传统防灾“各自为政”的体系，建立一个以预测、预报、预防、救援几大系列为主，包括各单项灾种子系统在内的总体灾害防御。

同时针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、恐怖袭击等突发危机事件要进行多灾种减灾及综合防御体系建设，对于最大程度减轻城市灾害有着重要的意义。

（5）实施与完善城市抗震防灾规划。1996年“国际减灾日”的口号明确提出“城市化与灾害”，它标志着城市灾害已成为减灾重点。任何城市化发展迅猛的国家都必须关注城市化进程中的灾害潜在趋势及制约措施。城市的政治、经济、文化、科学的中心，一旦遭受地震或其他灾害袭击，往往会造成严重的灾害。许多国家在总结地震灾害血的教训后，意识到抗御地震的重点应首先放在大城市，继而扩展到小城市、大中型企业和农村。而抗震工作的立足点应以预防为主，在城市的改造和发展规划中，不断增强城市抗震防灾的对策，逐步形成城市发展规划中一项必不可少的专业规划——城市抗震防灾规划。

编制和实施城市抗震防灾规划对保障城市抗震安全和提高城市综合抗震防灾能力具有极其重要的意义，是减轻城市地震灾害的一项综合性工作。通过规划的实施逐步提高城市的综合抗震能力，最大限度地减轻城市地震灾害，保障地震时人民生命财产安全和经济建设的顺利进行。

由于城市抗震防灾规划研究的是一个城市和组成城市各个区域的综合抗震防灾能力。城市抗震防灾规划是城市总体规划中的专业规划。在抗震设防区的城市，编制城市总体规划时须包括城市抗震防灾规划，如图10.17所示。城市抗震防灾规划的规划范围应与城市总体规划相一致，也应与城市总体规划同步实施。城市总体规划与防震减灾规划也应当相互协调。城市抗震规划的编制要贯彻“预防为主，防、抗、避、救相结合”的方针，结合实际、因地制宜、突出重点，并应达到图10.18所示的目标。

图10.17　抗震防灾规划
与城市总体规划

编制城市抗震防灾规划首先应对城市抗震防灾有关的城市建设、地震地质、工程地质、水文地质、地形地貌、土层分布及地震活动性等情况进行深入调查研究，以取得准确的基础资料。在此基础上，进行城市抗震防灾规划的编写，一般规划内容应当包括：①地震的危害程度估计，城市抗震防灾现状、易损性分析和防灾能力评价，不同强度地震下的震害预测等；②城市抗震防灾规划目标、抗震设防标准；③建设用地评价与要求；④抗震防灾措施。

图10.18　城市抗震防灾规划基本目标

抗震防灾规划的编制中，应考虑到采取合理的抗震防灾措施，诸如设置避震通道及避震疏散场地（如绿地、广场等）和避难中心，以便于人员疏散；合理规划城市的基础设施和生命线系统；采取防灾措施以防止地震次生灾害；重要建（构）筑物、超高建（构）筑物、人员密集的教育、文化、体育等设施的布局、间距和外部通道要求；对人员宣传教育，等等。(www.xing528.com)

因此，与城市总体规划保持协调一致、采取现状和发展并重的规划理念是当前我国城市建设与发展对抗震防灾规划提出的时代要求，以人为本、平灾结合、加强防灾规划的实用性和可操作性是当前防灾规划发展所面临的一个重要课题。既要重视城市现状的防灾问题，更要将城市建设与发展过程中可能遭遇的防灾问题放到重要地位。

我国十分重视城市抗震防灾规划的研究与编制工作。为了提高城市的综合抗震防灾能力，减轻地震灾害，住建部于2003年7月发布了《城市抗震防灾规划管理规定》；2007年4月又颁布了国家标准《城市抗震防灾规划标准》（GB 50413—2007）。

避震疏散规划是减少人员伤亡的有效手段。避震疏散的安排应坚持“平震结合”的原则，结合城市的绿地、广场、公园、公共设施等规划，合理进行疏散场所的规划安排，加强避震疏散的抗震安全和逐步提高避震疏散条件。日本防灾公园的建设方面走到了前面，在城市如此发达的今天，它的经验值得我们借鉴。

日本认识到保持足够数量的公园，保证避难通道两旁的绿化的重要性，而且提供完善的公园防灾设施，对市民进行普遍的防灾训练，并从1956年开始相继出台了有关防灾公园的法律。1993年，日本修改后的《城市公园法实施令》把公园提到“紧急救灾对策所需要的设施”的高度，第一次把发生灾害时作为避难场所和避难通道的城市公园称为“防灾公园”，如图10.19所示。日本要求，1hm2以上的城市公园都要建成防灾公园，其中包括公园内部和周边的防灾设施，以及附近的避难通道。以东京为例，该市就有近6500处大大小小的城市公园。其他公园也具有一定的防灾能力。

图10.19　日本防灾公园

图10.20　储备仓库

在日本，一旦发生大地震、火灾等灾害时，大型公园里的各种防灾设施马上可以投入使用，成为防灾救灾的根据地。如博物馆可以成为临时指挥中心；公园中的公共大楼可以架设电信通信设施；广场下有蓄水槽和储备仓库，如图10.20所示，广场上可以降落直升机；绿化带中间有水池，可以阻止火势的蔓延；草坪是居民的避难带；广场可以作为物资存放地，等等，如图10.21所示。因此，防灾公园不仅保留了公园传统意义上的娱乐功能，也被赋予了避震疏散的新功能。另外，除了具有作为避难场所的安全性和易识别性（图10.22），生活方面的功能也在不断加强。比如公园下面有紧急水管，深埋地下，灾害时开始运行。如果紧急水道毁坏还有临时净水装置，净化蓄水槽和水池中的水可供避难居民使用等，如图10.23所示。

图10.21　平时绿地，灾时起降场

图10.22　日本避难场所的指示标志

图10.23　公园的喷泉下面就是蓄水槽

（6）做好防灾减灾教育宣传工作。日本在阪神大地震后除了加强政府的先期应急响应机制外，认为要防止灾害的发生和减少灾害损失，必须建立抗御灾害能力强的社会和社区，提出了以“自己的生命自己保护”“自己的城市和市区自己保护”作为防灾的基本理念，在不断加强预防的同时，促进行政、企业、地区和社区（居民）以及志愿者团体等的携手合作和相互支援，建立一个在灾害发生时携手互助的社会体系。如东京特别重视加强防灾市民组织的建设[图10.24（a）]；新加坡建构了社区民防系统，设立民防执行委员会，管理民防志愿者；纽约通过公民团的组织形式，提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识。韩国还修建了防灾体验馆[图10.24（b）]和移动安全体验车辆[图10.24（c）]。

图10.24　国外的防灾教育

此外，政府与民间应急计划意在加强民众之间的联系以提高城市整体防御应急水平。只有在政府与全民参与的情况下才能构建包括政府、企业和团体、公民、社区、志愿者和国际组织在内的灾害应对网络和整个社会联动体系。参与、教育、意识、演习等既是一个灾害学习过程，也是在培育灾害文化。

从文化角度看防灾减灾及安全问题不仅是近年来国内外的追求，也是20世纪90年代联合国一再倡导的“全球预防文化”的主题。新世纪的中国如何实施安全文化教育计划？推进21世纪国民安全文化建设重在落实管理者的安全文化教育；市民的减灾宣传文化教育重在“以人为本”，突出人性化的综合防灾减灾战略。无论是人为因素为主的灾害，还是人为决策失误型灾害，坚持综合防灾减灾的思想都是根本的要素。具体做法是：

1）开展城市建筑类防灾的综合防灾科学专门教育，加大专业人才的培养力度。

2）做好城市公众的安全文化宣传教育工作，最大限度地提高城市公众防灾的自觉行动。

3）减灾宣传教育是要强化公众对于减灾的思维模式、行为方式和应对灾害的措施。

4）减灾的宣传教育要传授灾害知识，使公众了解灾害的一般知识，如灾前征兆，灾害过程，灾害机理，灾害后果等，并要加强对小年龄层灾害教育的重视。

5）减灾宣传教育要使公众意识到灾害在现代社会中所造成的损失和不利影响的综合性、广泛性和严重性，提高公众积极参与减灾的意识。

6）减灾宣传教育要传授公众应对、处理灾害问题的实际技能，定期对社会公众进行防灾演练，提高公众的自救和互救能力。

7）各级政府机构要更加重视减灾工作，把减灾工作纳入议事日程，特别是要预防各类重大恶性灾害事件的发生。

8）通过各种传媒手段开展减灾宣传教育，普及减灾知识。减灾宣传方式要灵活，既要达到宣传的目的，又要导向正确，不引起混乱。

（7）大力开展与推广灾害保险业务。由于城市具有人口、财富与活动集中的特点，一旦遭受灾害，损失惨重。除目前采取的各种防灾措施以外，要减轻灾害的影响和对社会造成的冲击，就必须开展灾害保险业务，灾害保险是对付灾害突发事件最有效的手段之一。

保险是积累保险基金的一种科学的、完善的经济组织形式，城市能通过投保将灾害风险合法地转嫁给保险公司，使城市在遭到灾害后得到补偿。目前，保险业以其特有的优势在城市减灾领域日趋活跃，因而建立一套科学合理的城市保险体系并大力开展保险业务已势在必行。

以生命线系统为例，包括电力、燃气、供水、污水处理、通信等，这类企业一般固定资产较多，产品价格受国家限制，一次性支付保险费数额巨大，企业自身负担有很大困难。在现有的险种体系上增加生命线系统风险，可以将城市生命线系统风险从国家转嫁到保险公司，由于保险公司在资金运用上较掌握救灾款的民政部门更有优势，其经济总体效果更佳。