城市防灾减灾问题分析和对策

尽管我国在防灾能力建设中取得了长足的进步，但与发达国家相比，我们的防灾工作亟待加强，尤其在灾害来临时最能体会到这一点。

目前城市公共安全问题已引起我国政府和民众的高度关注。城市大型公共建筑具有建设投入大、规模大、体型复杂、人员高度集中的特点，它们既是现代化城市的一个重要标志，更是维系城市功能的一个重要组成部分。在其全寿命期内如果没有足够的安全储备，使用过程中没有一定的安全监测与预警，一旦发生突发性自然灾害或人为恐怖事件，必定会造成严重的经济损失和人员伤亡，甚至引起城市功能的局部瘫痪，其社会和政治的影响十分恶劣。

1.城市建筑和基础设施抵御灾害方面尚存盲点

从20世纪70年代末期我国逐渐进入城市化发展阶段，经过近40年的发展，开始进入城市建设的高潮时期。2003年我国城市化水平为40.5%，预计2020年将达到60%。考察发达国家城市化的发展历程，一个国家的城市化水平超过30%以后将快速发展，直到70%才开始趋于稳定发展。由此推算，我国城市化的快速发展时期将会持续到2030年，在这一时期，每年将会有1800万的农村人口流向城市，这意味着城市将要建设更多的配套设施以适应城市化进程的要求。

近年来，城市建设发展状况及安全形势也出现了新特点。首先，城市建设的重点已经不再是20世纪80—90年代的高层写字楼、城市高架桥和普通住宅，而发展成为大型文化体育场馆、商业娱乐设施、大型会议展览中心、大型交通枢纽中心、超高层或异形复杂地标建筑等项目，这些项目成为体现现代城市文明发展的一个重要标志。有些建筑超出了我国现行相关技术标准、规范的范围与工程结构的种类，因而对结构抗震、抗风、防火以及使用过程的安全保障提出了更高的要求。

此外，在一定时期内我国仍然存在大量抗震性能不达标的建筑。我国地域广阔，各地情形不同，经济发展不平衡。1989年以前的建筑（多为砌体结构）还占相当大的比例，这些建筑未考虑抗震设防或者抗震能力不足，存在着较大隐患。气候及历史原因，很多城市存在大量抗震性能较差的“特色建筑”，如广东、广西、福建、湖南等省很多城市的“骑楼”等（图10.6）。此外，近年来一些开发商过分追求立面效果和大空间，出现大量不规则建筑，其问题有超高、超层、悬挑过大、开间门窗过大等，结构设计上又没有采取相应抗震措施，为灾害发生埋下了隐患。

随着现代城市的发展，构成城市系统的元素也越来越复杂，因此城市致灾因素也趋于多元性，城市灾害的形式也越来越多样化，这也是城市多灾种防灾减灾面临新的挑战。如图10.7所示的建筑物，这种新造型可能会导致火灾时的救援梯不能正常发挥作用。

在“9·11”事件发生之前，超高层建筑设计过程中很少考虑来自空中的威胁。2001年“9·11”事件的发生也预示着现代城市发展所面临的灾害形式变得复杂多样化；2003年8月14日，美国纽约市中心街区发生大面积停电，进而影响美国东部几大城市和加拿大部分城市，停电持续了30个小时；2003年SARS事件持续了3个多月，造成近千人死亡，对整个亚洲地区的医疗机构造成了很大的冲击。

图10.6　骑楼

图10.7　新结构形式带来的新灾害潜在危险源

即使是现代城市中的同一类型建（构）筑物，其可能遇到的灾害形式也有很大不同。以地铁为例：1995年的东京地铁沙林毒气事件，2001年韩国汉城地铁遭受水灾，2003年韩国大邱地铁的纵火案（图10.8），2017年俄罗斯圣彼得堡地铁爆炸案，各国城市地铁系统成为了各种灾害的载体。中国很多城市正在修建地铁，因此对地铁灾害这种灾害形式的研究具有现实指导意义。

城市的供水、供气、供电、交通、通信等基础设施系统是维持现代城市生产、生活的基础，系统一旦失效，将造成广泛的社会困难和经济损失。特别是，由于现代城市的各种生命线工程系统高度集中，在灾害来临时对社会产生的影响巨大。2005年北京海淀区北沙滩桥下的地下输水管线爆裂导致路面交通受阻（图10.9）。2007年6月15日，运沙船违入非主航道与广东省九江大桥桥墩相撞，导致200m桥面坍塌（图10.10），4辆车落水，7名驾乘人员失踪，同时给交通带来了极大影响。

图10.8　韩国大邱市地铁火灾

图10.9　北沙滩桥地下管线爆裂(www.xing528.com)

图10.10　九江大桥桥面坍塌

城市地铁有效地缓解了因人口稠密而导致的交通拥挤问题。但由于地铁建设于地下，建筑结构复杂，具有封闭性强、客流量大且来源复杂、乘客自助乘车、出入口少、疏散路线长、通风照明条件差、电器设备种类多、易于受到外界因素干扰等固有特点，一旦发生灾害事故，人员的应急疏散和处置救援都十分困难，极易造成重大人员伤亡事故。

地铁作为一类特殊的人员高度集中的公共场所，在面对自然灾害、突发事件时，必须遵循应急预案，做好人员的应急疏散和救援工作。而地铁防灾标识系统则是在灾时最贴近人间行为活动的应急系统，合理有效的标识，能够使受灾人员第一时间评估自己的受灾状态，缩短应急疏散的时间，找到一个合理的应急疏散路线，等等，以此确保地铁应急救援工作的顺利进行，保障旅客的安全以及防灾应急预案系统中各项调度指挥系统、应急救援系统的正常运作。

关于地铁标识北京科技大学对此做过深入的研究。研究通过对国内外大中型地铁站标识系统的调研，分析了国内地铁防灾标识系统现存的问题。该研究指出，由于一些地铁运营公司在站厅、站台大量设置商业网点，并在地铁隧道、车厢内大量设置广告灯箱、图版[图10.11（a）～图10.11（c）]，干扰混淆视线，延误逃生时间，直接影响到安全疏散，直至整个的救援工作的进行。相比之下，国外的地铁站内标识系统比较醒目[图10.11（d）]，在紧急事件发生时能尽可能地为广大灾民提供帮助。

图10.11　地铁站内的标识系统

2.立法与管理体制有待进一步加强

世界各国在立法问题上都建立了相应的法制体系，如美国《联邦应急计划》、日本《防灾基本计划》、土耳其《紧急灾害救援组织及计划方针》、泰国《1996年内务部民事灾害预防计划》、新西兰《国家民防计划》。这些计划详细规定了灾前应采取的各种预防措施、减灾工程，灾时、灾后应采取的措施，使得整个国家的防灾工作有计划、有步骤、有条不紊地进行。特别地，日本作为重灾国家迄今为止已经制订了《灾害救助法》《灾害对策基本法》等在内的各类防灾减灾法律近40部，每年政府用于防灾的财政资金预算达到国民收入的5%。由于法律体系完善、防灾资金充足，保证了日本防灾减灾工作的顺利开展，将各种灾害事故损失减少到最低。

我国也积极开展了灾害立法的建设工作，例如《防震减灾法》《安全生产法》《传染病防治法》等多个防灾法，在国家区域经济中发挥了重要作用，中国的防灾减灾法规现状仍然十分薄弱，发展极不平衡，有关防灾减灾的法律法规、行政规章，缺少全面统筹规划和规范，建立符合中国政治、经济、社会自然环境背景及管理现状的完善的中国防灾减灾法律体系，任务十分艰巨。

此外，我国在城市防灾减灾尚存在的薄弱环节还有：城市对突发重大灾害的应急救援体系尚不完善；城市对灾害的救援规划研究不够；由于缺乏必要的减灾法规支撑体系，城市防灾规划定位不够明确；信息技术、遥感技术、地理信息系统、仿真技术等先进科学技术尚未在城市防灾减灾工作中发挥出应有的作用。

3.防灾规划在城市管理规划中应发挥重要作用

防灾规划问题对于震后的救援工作有着极为重要的作用，但在防灾规划上所做的工作还远远不够。图10.12是地震时城市的混乱场面。对此，日本有着生命和鲜血的教训。1923年，东京关东大地震中9万多人死亡，虽然，城市里的广场、绿地和公园等公共场所对灭火和阻止火势蔓延起到了积极的作用，157万名市民（当时东京人口的70%左右）因及时逃到公园等公共场所避难而得以幸存，但是90%的人葬身于地震造成的二次灾害——火灾。1996年，阪神大地震后，神户市内1200多处大大小小的公园对阻止火势蔓延起到了极其重要的作用。地震中丧生的5400人中90%的人是死于建筑坍塌，死于二次灾害的人很少。

图10.12　灾害时城市的混乱