城市防灾社区发展现状及抗震对策

随着我国城市化进程的深化，城市人口和各种生活设施高度集中，各个系统间相互依赖程度高，一旦发生破坏性灾害，容易发生连锁放大效应，从而造成灾害扩大化。近年来我国进入灾害多发期，提高城市的综合防灾减灾能力越来越受到重视。我国也相继编制了城市综合防灾规划及相关专项防灾规划，但是对于城市整体防灾而言，具有地域面积大、防灾涵盖范围广、跨学科交叉多的特点，造成具体防灾建设和评价过程中可操作性和针对性不强，城市社区作为城市的基本组成单元，是各类灾害最直接的承受体，社区防灾能力的高低直接关系到城市整体防灾的强弱，从社区层面入手进行防灾建设具有更好的操作性和针对性。

“社区”一词最早来源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系，1871年英国学者H.S梅因出版的《东西方村落社区》首先使用了“社区”一词，随后德国社会学家斐迪南·滕尼斯于1887年出版的《社区与社区》一书中从社会学角度描述了社区这一概念。不同的国家和地区对社区的定义也有所差别。美国学者认为社区是一个群体，它由彼此联系，具有共同利益或纽带，具有共同地域的一群人所组成，其成员之间的关系是建立在地域的基础上的；日本学者认为：社区具有一定的空间地区，它是一种综合性的生活共同体；我国台湾学者龙冠海对社区的定义为：社区是有地理界限的社会团体，即人们在以特定的地域内共同生活的组织体系，一般称为地域团体。

虽然不同国家学者对社区的定义不尽相同，但一般认为社区包含以下5方面要素：①一定数量的社区成员；②一定范畴的地域空间；③一定规模的社区设施；④一定形式的社区组织与相互配合的生活制度；⑤一定特征的社区文化和一定程度的归属感。学者易亮认为社区可以分为自然社区和法定社区：自然社区包括商业社区、工业社区、文化社区等具有特定功能的社区，但是这些社区的边界比较模糊；法定社区主要是指城市街道办事处下属的社区，边界比较清晰。

我国民政部在全国推进城市社区建设的意见中定义目前城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。民政部对于社区的定义为居住在一定地域范围内的人们所组成的社区生活共同体，主要包括以下4方面：①社区要有一定的地域界限；②社区要存在一定的人口数量；③社区要有组织结构有序的社会的实体；④存在特定的社区文化是社区存在和发展的内在要素。

以社区层面进行的防灾建设更加接近居民的实际需求，以社区避难场所为例，以城市社区的小广场和中学校园为依托的避难场所在灾时能发挥重要作用，社区中的避难场所一方面居民方便到达；另一方面居民平时对其地理环境熟悉，具有较好的认知性和适应性，为灾后居民的安置提供安全的避难环境。图7.1、图7.2所示为2013年芦山地震中居民在广场和中学操场避难的避难安置情况。

图7.1　芦山县城的临时避难场所

图7.2　芦山中学的临时避难场所

建立和完善与社区防灾相适应的空间布局是社区防灾空间体系的根本，目前根据我国社区的空间规划分为了3个层次：①基础社区（社区居民委员会，人口规模约3000人）；②功能社区（4～6个居民委员会，人口规模2万人左右）；③街道社区（10万人左右）。在我国一些人口较多、结构复杂的大城市中，许多街道规模很大，而且商业、工业等不同功能社区交叉，无法形成统一的评价体系，如表7.1是北京市西城区15个街道面积、常住人口和下辖居委会。

从北京市西城区全部15个街道的统计数据（图7.3）中可以看出，全区街道平均面积3.38km2，平均人口88480.2人，平均下辖居委会18.13个，每个街道的辖区面积、常住人口数和下辖居委会个数差别比较大，单纯就街道地域面积而言最大相差5.4倍，常住人口最大也相差5倍左右。就街道所辖社区居民数量而言，月坛街道划分为26个社区居委会，其中人口最多的三里河一区社区人口总数为8468人，人口最少的南沙沟社区人口总数仅为1046人。

表7.1　北京市西城区下辖15个街道基本信息数据统计

注 数据来源于西城区政务网http：//www.bjxch.gov.cn/XCHIndex.html。(www.xing528.com)

图7.3　西城区各街道基本信息数据柱状图

由于城市不同区域经济发展水平不平衡，社区中地域面积、人口数量往往相差较大，实际操作中往往存在较大困难，多数定义中主要是针对居住社区而言，对于其他类型的社区如学校型社区主要是以学校后勤为主的管理模式，对于一些商业、商务社区，其管理主体可能是物业、企业，其管理主体并不统一和明确，因此从行政管理角度来定义也不是很理想。

我国《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93）2002版中城市居住区指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（3万～5万人，1.0万～1.6万户）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。居住小区指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（1.0万～1.5万人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。

目前大多数对城市社区的防灾定义都是基于社区的管理体制出发，考虑防灾设施的配置，人员机构的组成，应急预案的合理与否。区域防灾是城市整体防灾的重点研究部分，工程性防灾社区与传统社区的定义既有相同的地方又有不同的地方，与传统社区定义一样，工程性防灾社区也应有一定的地域空间范围和一定的人口规模，但是地域范围不能以行政管理范围和人口数量的多少来划分，而是从有利于工程防灾角度来界定防灾社区的地域范围。除去地域范围和人口数量外，工程性防灾社区应具备合理完善的基础设施体系、避难疏散体系、消防救援体系、医疗救护体系。考虑上述工程性防灾社区的要点，将工程性防灾社区定义为以城市疏散道路所围合的区域，以此来定义工程防灾社区的范围，其中疏散道路的定义我国规范《城市道路工程设计规范》（CJJ 37—2012）将城市道路划分为快速路、主干路、次干路和支路4个等级，城市主干路平面交叉口为700～1200m，次干路为350～500m，支路为150～250m。

社区是一个城市组成的基本单元，在我国管理体制走向“小政府，大社会”的转型过程中发挥着重要作用。在针对社区防灾机能的基础上，打破街道辖区格局，重新调整社区规模。为了适应城市发展的需要，我国部分城市也陆续开展城市社区调整，将城市社区定位于小于街道级别，但是大于社区居委会级别的空间层面上来，如安徽铜陵市先后撤销了10个街道办事处，把原有的63个社区缩减为23个，将“市—区—街道—社区”4级管理模式逐步调整为“市—区—社区”3级管理模式，这样优化了城市管理层次结构，提高工作效率，强化了新型社区在城市管理中的重要作用。

关于社区与城市道路，我国规范《城市抗震防灾规划标准》（GB 50413—2007）要求城市用于防救灾道路紧急避震疏散场所内外的避震疏散通道有效宽度不宜低于4m，固定避震疏散场所内外的避震疏散主通道有效宽度不宜低于7m。与城市出入口、中心避震疏散场所、市政府抗震救灾指挥中心相连的救灾主干道不宜低于15m（表7.2）。避震疏散主通道两侧的建筑应能保障疏散通道的安全畅通。

表7.2　我国救援疏散道路的级别划分

综上所述，考虑社区防灾疏散的可达性及其合理性，并结合我国部分法律法规中的相关规定，将防灾社区的评价范围定义为城市防灾疏散道路所围合而成的区域，并具备完善合理的基础设施体系、避难疏散体系、消防救援体系、医疗救护体系等基础设施，对其人口规模和用地规模也在前人研究的基础上进行了划定，这样定义以针对保障社区生命财产安全的工程性指标为主，没有将社区防灾管理、防灾培训、防灾教育等方面评价过程作为主要评价因素（图7.4）。一方面评价对象是对社区的既有指标进行评价，评价指标内容相对来说较为客观；另一方面抛开了管理职能部门、组织机构等不易评价的主观性较大的因素，就防灾培训、防灾教育而言，经过实施后指标容易提升和发生变化，从而也会给评价的客观性及相对不变性带来影响。

图7.4　社区评价范围示意图

因此，防灾社区的划分应基于有利于社区自治、有利于发挥社区防灾功能、有利于防灾资源共享、有利于社区防灾管理的原则，以城市主要街道或防灾疏散道路（包括城市救灾干道、疏散主干道、疏散次干道）以及城市自然分界线（如河流、山地、铁道等）所围合而成的区域，该区域可以由一个或多个社区居委会组成，具体划分区域大小根据城市实际的疏散道路分布情况及社区大小来划分，常住人口数量在2万人左右，用地规模在1.0km2左右，在城市边缘区域用地规模可以适当扩大。