美国防灾减灾法律体系及城市灾害对策

美国等欧美国家一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。1950年美国国会制定了第一部减灾计划——《灾害救助和紧急救援法》，这是美国第一部与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害发生时的救济和救助原则，适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。1977年10月，美国国会制定了《地震灾害减轻法》，规定建立国家地震灾害减轻计划，以减少地震造成的生命和财产损失。2005年1月，美国重新构建危机管理机制，制订了新的《国家应急反应计划》。根据该计划，美国将设立一个永久性的国土安全行动中心，作为最主要的国家级多机构行动协调中心。《国家应急反应计划》将利用国家紧急事件管理系统，为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。

美国在重大事故应急方面，已经形成以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的完备的法律法规体系，其中《美国联邦应急救援法案》《紧急状态管理法》和《国家突发事件管理系统》是3部最主要的法律。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）除了制定全国防灾计划外，还制定了社区版的“可持续减灾计划”（Sustainable Hazards Mitigation Plan），其中指出土地利用规划内容，例如对于社区所在位置的潜在自然灾害及对科技灾害状况的了解；居民房屋建筑选址的安全性检查；用于避难场地的绿地是否预留充足等。同时各社区成员都有权要求地方政府严格执行建筑管理，并进行监督检验。

美国所遭遇的主要灾害包括洪水、海啸、地震、飓风等突发灾害。为了更好地应对突发灾害，美国于1976年通过了《全国紧急状态法》，在紧急状态期间，总统可颁布一些法规，还可以对外汇进行控制。美国联邦政府的灾害管理制度通过立法形式予以保障，除《全国紧急状态法》之外，还设立了《洪水灾害立法》《灾害救济法》《地震法》《海岸带管理法》等专项法案。

为了在灾害发生后更好地调动资源，更有效地进行灾害的救助。美国成立了国家应急决策机构（由总统和国家安全委员会负责）和国家应急综合协调机构（主要由联邦应急事务管理署和安全部负责）。

国家应急决策机构的主要功能是就国家安全和重大危机处置为总统决策提供咨询、建议和意见。对于涉及国家安全方面的重大事件处理，由总统召集、主持国家安全会议进行讨论决策。

国家应急综合协调机构职责包括：在国家遭受攻击时协调应急工作；在国家安全遭受危险的紧急时期保障政府功能的连续性和协调资源的动员工作；在灾害规划、预防、减轻、反应和恢复行动的各阶段全面支持各州和地方政府；在总统宣布的灾害和紧急事件中协调联邦政府的援助；促进有关灾害破坏效应的研究成果的实际应用；和平时期出现放射性污染事件时的应急民防协调工作；提供培训、教育与实习机会；加强联邦、州与地方应急官员的职业训练；减轻国家遭受灾害的损失；实施国家火灾保险计划中的保险、减轻火灾损失及其危险的评估工作；负责执行地震灾害减轻计划；领导国家应急食品和防洪委员会；实施有关灾害天气应急和家庭安全的社会公众教育计划等。

概括起来，美国防灾减灾管理体系有以下特点：(www.xing528.com)

（1）应急反应标准化和自动化。标准化主要体现在应急术语的标准化、应急成员单位衣服穿戴的规范化和灾害事件所处状态表现形式的规范化。美国各级应急处理中心通过使用最新技术，不断完善信息系统功能，提升与各职能部门间的沟通能力，实现信息资源共享，保证应急组织成员单位的快速反应能力。一旦某一指标达到警戒标准，应急处理系统就会自动启动，进入工作状态。

（2）应急预案精细化。通过对已发生的突发公共事件的总结，充分考虑民众生命和财产安全，紧急救援中心不断修改完善应急预案，使之更加详细和实用，更加接近灾害救助的实际情况，提升预案的可操作性，从而使得应急预案更加精细化。

（3）联动机制效率化。美国紧急救援中心根据发生灾害事件的特点，决定各成员单位之间的分工与合作关系。美国的应急预案和计划对相关单位的责任给予了明确规定，便于行动高效率的实施。

（4）参与的大众化。在突发灾害的救援过程中，社会大众的力量起着非常重要的作用。美国民众的救助热情很高，例如社区救灾反应队、美国红十字会、城镇防震行动议会等基层组织、志愿者组织等非政府组织都会积极地参与到救援工作中来，这是来自于全国各地一股强大的力量，大大减少了灾害带来的损失。

（5）应急处理宣传的透明化及信息共享化。美国规定各级政府均不得对媒体封锁有关灾害的消息，并有专门的记者对灾害发生的程度进行报道，使得大量的非受灾民众能够及时地了解灾情，并实施救援工作，并且政府对记者在紧急救灾中的作用十分重视。