城市灾害与抗震防灾：日本法律体系

日本作为地震高发国家，为应对地震灾害，日本政府用数十年时间建立了一套地震预防、准备、救援和重建的战略规划，并予以法律化、制度化。每当发生大规模地震后，日本政府吸取灾害对策过程中的经验和教训，就会颁布相应的地震对策法规，弥补防震抗震的缺陷。日本不仅具有完备的建筑单体抗震法规，且从区域防灾、城市整体防灾规划等各方面也拥有完善的法律体系。

1.城市整体防灾减灾层面

1880年日本制定第一个防灾法——《备荒储蓄法》，之后陆续制定了一系列专项灾害防治法律，如1946年颁布了《灾害救助法》，1961年10月31日通过了防御和减轻自然灾害的综合性、基本性法律——《灾害对策基本法》。《灾害对策基本法》既是所有灾害对策法规的根本大法，又保留了原有的灾害对策相关法律和法规的完整性，并对原来法律的不足部分进行必要的补充，调整各法律法规的相互关系，因而能够统领各部灾害对策法律法规。按照日本《防灾白皮书》的分类，这一体系共由52项法律构成，其中属于基本法的有《灾害对策基本法》《大规模地震对策特别措施法》等6项，与防灾直接有关的有《河川法》《海岸法》等15项，属于灾害应急对策法的有《消防法》《水防法》《灾害救助法》3项，与灾害发生后的恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《关于应对重大灾害的特别财政援助法》《公共土木设施灾害重建工程费国库负担法》等24项，与防灾机构设置有关的有《消防组织法》《海上保安厅法》等4项，日本有关城市防灾建设的相关法规见表2.1。

通过对灾害认知程度的提高以及历次救灾过程经验的总结，日本逐步建立了一系列的抗震救灾法律体系。主要有：《灾害救助法》（1946年）、《建筑基本法》（1950年）、《灾害对策基本法》（1961年）、《地震保险法》（1965年）、《地震防灾对策特别措施法》（1995年）、《建筑物抗震修复促进法》（1995年）、《受灾者生活重建支援法》（1998年）等。这些法律既是救灾工作的行动指南，又是救灾经验的总结，对救灾的及时性、成效性都提供了基本保障。此外，日本的防灾法律的制定不仅涉及单纯的灾害防治法，对于灾后的保险、重建等各个方面均进行了较为详细的规定。

表2.1　日本有关城市防灾建设的相关法规

2.社区防灾层面

日本政府于1956年制定了《城市公园法》，1973年在《城市绿地保全法》中将建设城市公园置于“防灾系统”的地位，1986年制定了“紧急建设防灾绿地计划”，提出要把城市公园建设成为具有“避难地功能”的场所。从1972年开始至今，日本已实施了6个“建设城市公园计划”，每个计划均涉及加强城市的防灾结构、扩大城市公园和绿地面积，以及把城市公园建设成保护城市居民生命财产安全的避难地等相关内容。

1993年，日本修改《城市公园法实施令》，把公园提到“紧急救灾对策所需要的设施”的高度，第一次把发生灾害时作为避难场所和避难通道的城市公园称为“防灾公园”。建设部于1998年制定了《防灾公园计划和设计指导方针》，就防灾公园的定义、功能、设置标准及有关设施等作了详细规定。2000年又出版了《防灾公园技术便览》，全面论述了防灾公园的规划、设计与建设中的相关问题。城市防灾减灾相关法规制度的建立对于推动防灾公园的建设起到了重要的监督作用。

3.建筑群、单体建筑物防灾层面

日本有关建筑物抗震的法规多达63部。1981年日本政府修改了《建筑基本法》，提高了建筑物的抗震标准。实践证明提高建筑物的抗震标准是抗震的有效方法，在1995年阪神地震中，按照新的《建筑基本法》建造的房屋几乎完好无损，而不抗震的住房倒塌，导致的人员死亡人数占地震中人员死亡人数的90%。1980年日本制定了《都市防灾设施基本规划》，在规划中对于城市密集地区的消防规划以“火不出，也不进”为基本观点，用阻断燃烧带将城市分隔成许多防灾生活圈，围绕这个构想建设城市。1997年3月在结合阪神大震灾教训的基础上，制定了《建设防灾都市推进计划（整备计划）》，同年5月又制定了《密集市区防灾街区整备促进法》等相关法律。(www.xing528.com)

日本防灾减灾法律体系是相对完善的，其在防灾减灾的过程中发挥了明显的作用，有效地降低了灾害带来的损失。

通过对日本防灾减灾管理体系的分析，可以发现以下特点：

（1）防灾减灾法律体系健全完善。《灾害对策基本法》是日本防灾减灾的根本法，在该法中关于防灾组织体系、防灾预防、防灾应急措施、灾后重建、灾害财政拨款、灾民安置等一系列防灾减灾事宜均作了较为详细的规定。据统计，日本共制定了相关的灾害应急管理法律法规共227部。

（2）防震救灾应急管理组织体系科学严密。日本的防灾减灾管理体系是一套从中央到地方的垂直管理体系，实行从中央政府到都道府、市町村严格分级管理负责的制度。其基本职责及相互关系是：上级政府主要向下级政府提供技术、资金等支持。当发生灾害时成立以政府首脑为总指挥的“灾害应急救助部”，指导本地区的灾害救助事宜。

（3）救灾重建保障体系健全完善。灾后重建也是防灾减灾工作的一项重要组成部分，关系到灾民的灾后生活、工作和学习环境的建设。灾后保障与重建必须要有相应的资金与制度保障，日本灾后重建的制度包含了政府财政救援制度、灾害救助制度和灾害重建制度。这一系列的制度体现了中央财政与地方财政对灾后重建的制度性救助，包括财政负担原则，中央与地方的财政负担比例，对自然灾害特别是地震灾害的资金使用等各方面作了全面且系统的规定。

（4）灾前预防全面深入。日本通过良好的应急教育和防灾演练，提升了民众的灾害意识，民众的危机意识强，并掌握了一定的自救和互救技能。实行一定区域内救助物资储备制度，一般每4年更换一次，将更换下的物资用于实物演练，日本基本上每个家庭都储备应急用品和自救用具。地方政府充分利用学校体育馆、操场、公园等，设置了应急避难场所，并设置指示标志，引导公众迅速且准确地到达避难场所。

（5）信息反馈体系反应灵敏、功能强大。日本设置了内阁情报中心，负责快速地搜集和整理国内外的情报，建立了中央与地方的通信网，强化了中央防灾无线通信系统。

日本的城市防灾法律体系中众多的相关法规将城市规划的内容延伸和细化，此部分法规大致分为两类：一类是有关城市规划法内容的延伸和细化的相关法律法规（如《土地区划整理法》《城市再开发法》等）；另一类是具有独自的对象和内容（如《建筑基本法》等）或超越城市规划法的空间层次（如《道路法》等）的相关法律法规。

日本通过制定一系列的相关法律法规，构成了一个较为完整的防灾减灾法律体系，它覆盖了防灾、救灾、重建的各个环节。这一系统的建立，为日本在灾害发生后进行迅速有效的救援工作，以及对灾区应采取的救助措施提供了法律依据，减少了灾害损失。