湖北省生态文明建设调查结果：公众参与现状

1.基本情况

“嘉兴模式”始于浙江省嘉兴市，是中欧环境治理项目地方合作伙伴之一。所谓“嘉兴模式”主要是指政府鼓励和支持环保组织参与到环境决策、环境执法与监督过程中，并以“大环保、圆桌会、陪审员、点单式、道歉书、联动化”六个方面为环保公众参与的主要内容。“大环保”即以嘉兴市环保联合会为中心，包括市民检查团、专家服务团等社会环保组织共同参与环境治理。“圆桌会”即邀请各方利益主体建言献策，通过沟通协商达成环境共识。“陪审员”即招募公众代表作为“环境法官”参与环境执法，并将其意见作为最终处罚决定的重要参考意见。“点单式”即公众代表随机抽查企业的污染治理情况，并提出环境整改意见，“政府向环保监督员征集公众关心的环境保护事项，公众可以根据自身的偏好进行菜单式点击，选择参与事项及时间”^[14]。“道歉书”即针对没有完成限期整改的企业要向社会公开发表道歉信。“联动化”即各部门针对污染防治监督的协作配合行动。“嘉兴模式”的“大环保、圆桌会、陪审员、点单式、道歉书、联动化”六大创新方式渗透到环境治理与保护的各个环节，有效解决了当地环境治理问题。“大环保”形成了政府部门与社会群体的合作参与；“圆桌会”在决策规划及论证阶段发挥重要作用；“联动化”在项目执行过程中建立了社会力量的协作配合监督机制；“点单式”“道歉书”“评审员”制度则实现了对环节项目的实施、企业污染状况的监督^[15]。在该模式下，嘉兴市先后成立了由环保专家、市民、志愿者、企业等组成的环保联合会，并陆续组建了市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团、环境权益维护中心、环境学会、环境产业协会等环保组织，为公众参与开辟了多条渠道，推进了环保的社会多元共治。

2.历程回顾

嘉兴模式的核心就是让公众有话语权，嘉兴市致力于构建公众参与环保的对话协商机制，在环评、规划、审批以及项目后续监督中，嘉兴市会广泛邀请环保NGO、普通公众、专家学者参加。嘉兴的环保联合会、市民检查团、市民陪审团、专家服务团组成“一会三团”，并在环保领域发挥了重要作用。市民检查团有“点名权”“否决权”和“票决权”，有权对污染企业进行抽查、监督，还能够参与制定对污染企业的处罚；“市民陪审团对案件适用裁量权、处罚方式和处罚额审查；专家服务团则会指导市民解读环保专业知识、参与环保决策”^[16]。例如：2010年，《嘉兴日报》刊登了一则新闻称，某大型企业的橡胶项目将要落户嘉兴某个县级市，得到消息后市民检查团和专家服务团前往该地调研，最后认为该地环境容量不适宜该项目的引进，并形成调查报告上报给嘉兴市政府，最终嘉兴市政府因为环保问题停建该项目。嘉兴市南湖区环保局于2009年7月至2013年底，在评审员制度的运作下，“共有638个案件，处罚金额高达2313万元，评审率达95%以上，自动履行率在98.5%以上”^[17]。(www.xing528.com)

2012年开始“嘉兴模式”在浙江省全省范围内推广，经过几年实践探索，在浙江省多地取得了较好效果。例如宁波市相继成立了联合环保会、专家服务团、市民检查团以及环境权益维护中心；丽水市借鉴了嘉兴市的部分做法，完善了公众参与环境执法的制度体系；金华市在嘉兴市的实践经验基础上结合本市实际进一步探索了“群众点单”“群众陪审”“市民检查”等模式。公众参与的推进使得浙江省在环境保护方面表现尤为突出，宁波、温州、杭州在污染源信息公开指数评价方面连续5年名列前十。

3.成效与特征

“嘉兴模式”对于如何发挥非政府组织的力量推动公众有序参与环境保护有重要参考价值，对于如何回应群众所关切的问题、如何引导社会力量有序参与环境共治提供了宝贵经验，为如何解决治理过程中的程序民主问题做出了典范。“嘉兴模式”通过引导公众的广泛参与不仅降低了政府治理成本，更提高了环境治理水平。“嘉兴模式”主要有以下三个特点：首先，公众参与范围广。嘉兴公众参与不仅涉及环境执法，还包括环境评估以及环境决策和环境处罚的决定，有话语权更有否决权。其次，是互动公开的参与过程。政府主动公开环境信息包括污染源信息等，保证公众的知情权，并且通过各种新媒体主动回应公众关心的环境事件的治理情况。政府通过支持各个环保组织的发展为公众参与创造平台，提升公众参与的层次，在“嘉兴模式”中政府不仅扮演着主导角色还扮演着服务角色。最后，官方色彩浓厚。“嘉兴模式”是由行政力量主导并全力推进的公众参与模式，官办色彩浓厚。例如“起重要作用的‘一会三团’中一些主要负责人及内部核心人员多为环保局工作人员，‘一会三团’的发展也主要得益于政府政策和资金的支持”^[18]。