湖北省现状调查:公众参与生态文明建设

1.自上而下的制度驱动

立足于我国经济社会发展的客观实际，党和政府高度重视公众参与在我国生态文明建设中的重要功能，并通过不断的理论创新、实践拓展和系统全面的制度设计来认同、驱动生态文明建设的公众参与。

在理论创新上，党和政府坚持科学的群众路线，秉持以紧随时代发展需要和服务人民群众根本利益的理论的供给来回应、满足和激发生态文明建设公众参与的权益需求。其中，表现最为突出、影响最为深刻的就是明确公民的政治参与。政治参与是公众参与生态文明建设的历史前提和现实基础，“扩大公民有序政治参与”是党的十七大之前对公众参与的表述。十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》就指出，“加强社会主义民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民的有序政治参与”^[1]。这是中国共产党首次在党的文件中明确提出“公民有序政治参与”这一概念。而后，在党的十六大报告中，再次重申扩大公民有序政治参与，并规定了公民政治参与的四大内容：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进一步充实了公民有序政治参与的实质和内涵^[2]。党的十七大报告对这一问题的论述有了进一步完善，指出：“坚持国家一切权利属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最为广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。”^[3]这样就从政治、社会、经济和文化四大领域扩展了公众参与的范围。十七大报告中的相关表述完整表达了党的公众参与理论，即公众参与是一种需求、一项制度、一项权利、一条途径和一种意识^[4]。

党的十八大报告对公众参与作出进一步肯定和深化，提出了“健全社会主义协商民主制度”和“完善基层民主制度”^[5]，指出“要推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓展规范和途径”，“保障人民享有更多切实的民主权利”，并把公众参与党委、政府、社会、法治四方面并列为社会管理体制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对上述内容作了进一步深化，提出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”和“基层民主”，“健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制”，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”^[6]。这些论断深刻认识到了公众参与作为民主需求与政治诉求不断上升的发展趋势，并对如何夯实公众参与的制度供给提供了框架规定。在此基础上，我国不断修订、完善和实施的有关生态文明建设的法律制度规范，如《环境保护法》《大气污染防治法》等法律法规，为社会公众通过政治参与活动融入生态文明建设，有效保障其享有在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利（包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权以及参与环境管理的知情权、参与权和监督权）提供了良好的制度环境。

在行动扩展上，党和政府对生态文明建设公众参与事务也积极响应，并通过制度创新表现出来。近年来，我国从各个层次、各个领域加强生态文明制度建设，并注重夯实公众参与的基础。其中，最为突出的是信息公开制度。作为公众参与的基础性制度，信息公开是有效的公众参与的前提，对公众的知情需求、利益认知和参与能力都有决定性影响。自《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日开始正式施行以来，我国政府不断强化保障公众在社会管理和公众事务中行使知情权、参与权和监督权，提出了一系列政府与社会共治的制度性安排。在生态文明建设的具体实践中，党和政府致力于保障公民知情权，从党的十八大报告到十八届三中全会通过的《决定》，从中共中央、国务院提出的《关于加快推进生态文明建设的意见》到《生态文明体制改革总体方案》，都提出要及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。

近年来，各级党政机关普遍建立起新闻发言人制度，随时向社会公众通报党、国家和本单位的重大决策信息，从依据、程序到结果全过程公开，扩大公民参与。在关乎资源环境保护与生态社会管理事务中，决策听证会、咨询会、论证会等支持生态文明建设公众参与的形式和方法越来越广泛地得到推行，《环境保护法》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等法规制度及许多地方的生态文明建设规划的制定都向社会公众广泛征求了意见。与此同时，各级政府为保障公众生态文明建设的监督权，通过疏通公共利益表达渠道，逐步将重大决策、干部选聘、离任审计、责任追究等重要事项进行社会公示，加强公众对政府、对社会事务的监督，为生态文明建设公众参与提供了有效的路径载体。

可见，党和政府对生态文明建设公众参与已做出积极的、富有意义的回应，传递了对生态文明建设公众参与的肯定与认同，并有意识地对其加以激励和引导。这种行为为推进生态文明建设公众参与提供了良好的环境和基础。其中，通过自上而下的制度和政策驱动公众参与，对进一步提高党和政府的公信力，使其所倡导的生态文明理念和目标内容更有说服力。在第四次科技革命和互联网技术快速发展的背景下，公众之间对于生态文明建设和资源、环境、生态问题的信息交换空前快捷方便。政府实行生态文明建设领域的信息公开，及时向公众输出所需的知识、技术、法规、项目、成果、政策等方面的信息，可以减少因信息不对称导致的社会交易成本，有效避免和抑制因谣传和猜测造成的信息失真，遏制歪曲的信息和媒介传递诱发的公共信任危机和社会管理风险。与此同时，由于党和政府对公众参与的政策和制度推动，人们在资源开发与利用、环境污染与保护、生态破坏与治理、项目跟踪与控制等方面具有不断丰富并得到可靠保障的公众知情权、参与权和监督权。这对于逐步增强生态文明建设中公众参与的热情，培养公众参与意识和增强生态道德，进一步增强对党和国家生态文明战略部署的积极认同具有潜移默化的促进价值。因此，在有效的制度和政策背景下，加强生态文明建设公众参与将对切实提高我国生态文明建设的质量和效益具有重要的现实意义。(www.xing528.com)

2.自下而上的需求拉动

随着生态环境问题的恶化和公众生态环境保护意识的提高，人们日益希望运用政治、法律、文化等各种形式保障自身的生态权益，生态文明建设公众参与形成了自下而上的强烈需求。当前，我国生态文明建设公众参与的需求和期望在逐渐提高，国家在生态文明相关的立法、公共事务决策及综合治理等方面出现了蓬勃向上的鼓励和支持公众参与的景象。比如，2015年开始实施的新《环境保护法》就单篇论述了环境保护中的“信息公开和公众参与”问题，首次把公众参与列为环境法的一项基本原则，标志着公众终于可以依法参与环境保护。同年9月1日开始正式实施的重要配套细则《环境保护公众参与办法》，则首次系统明确了公众依法有序参与的具体路径与实现渠道^[7]。与此同时，近年来，我国还陆续出台“大气十条”“水十条”“土十条”及《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《企业事业单位环境信息公开办法》等法律、法规、规范。这些法律、法规、规范多方位、多维度明确了党委政府、社会团体、公民等社会各层面的权利责任，让生态文明建设公众参与有法可依、有章可循。

在不断完善的法制环境下，我国公众按照生态环境管理的政策要求，充分运用意见征求会、听证会、影响性诉讼及信访上书、网上举报等途径方式，积极行使生态文明建设的知情权、参与权和监督权，表现了生态文明建设信息公开与权利保障的现实需求。此外，一些地区、单位或组织还通过引导公众参加生态文明建设相关的志愿者服务、公益活动和社区事务，在获得心灵上的净化和精神慰藉的同时，提升生态文明知识素养和道德品质，表达自己的意愿诉求。这种自下而上的参与行为浓厚了全社会生态文明建设的文化氛围，使公众参与需求得到了一定程度的满足。当前，随着我国社会主义民主政治制度建设的深入，我国生态文明建设中自下而上的公众参与的需求呈现了一些新变化：

一方面，媒体问政格局日趋形成，提供了公众诉求表达的新渠道。媒体问政是政府和公众以电视、广播、网络、报纸等媒体为介质而就政府公共事务管理问题展开的互动过程，是公众政治参与的一种新形式，也是公众对于国家、政治事务参与需求的一大体现。媒体问政让公众参与到对政府依法监督的过程中，为公众表达生态文明意见诉求提供了新渠道，提高了舆论的引导力和影响力。目前，我国许多地方通过搭建网上对话平台，不断深入实施网络问政、电视问政，使政府能及时直接地把握公众需求，在尽可能短的时间内答复和解决资源、环境和生态问题。

另一方面，微公益不断兴起，拓展了公众需求满足的空间。“微公益”即是利用微博、微信等网络媒介作公益服务载体，鼓励激发人们从微不足道的公共事务入手挖掘社会需求，并且通过自己的积极行动，积少成多地表达和传递爱心。微博、微信等网络媒介的兴起和发展，不仅为人们节约资源、保护环境、治理生态等有利于生态文明建设的活动提供了丰富的信息渠道和知情方式，也为人们在日新月异的生产生活实践中发现问题、表达意见、传递诉求提供了高效的平台。人们积极运用这些平台参与生态文明建设的知识传播、舆论营造、法治监督和情感表达，在凝聚全社会生态文明建设的智慧和力量的同时，也不断获得自我实现、自我满足需求的新空间。

可见，生态文明建设公众参与是一种自下而上的参与需求与期望。政府和社会对之因势利导，并加强生态文明建设公众参与的激励，注重公众参与需求实现的深层次挖掘，大力改进公众参与的着力点、切入点和引导方式，将会实现公众参与行动的巨大改善。