湖北省公众参与生态文明建设调查结果

作为实现生态文明目标的操作过程和实现路径，生态文明建设是人们在科学确立对待自然环境的基本态度、理念、认识的基础上，实施的社会改造和生态保护过程。建设生态文明，并不是放弃对物质生活的追求，回到原生态的生活方式，而是超越和扬弃粗放型的发展方式和不合理的消费模式，提升全社会的文明理念和素质，使人类活动限制在自然资源和生态环境可承受的范围内，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路^[10]。生态文明建设是一项涉及经济、政治、文化和社会方方面面艰巨而复杂的系统工程，需要全社会包括政府、企业和公众的广泛参与。其中，公众参与是生态文明建设的重要力量。

从本质来看，公众参与就是各种利益群体通过一定的社会机制，使更广泛意义上的社会公众能够真正介入到法规与决策制定、过程实施、绩效监督的整个过程之中，实现资源公平、合理配置和有效管理。因此，我们认为，生态文明建设领域的公众参与，是社会公众和相关组织自愿参与生态文明建设的制度供给、行动实施和舆论监督各方面和全过程，并通过教育与自我教育、约束与自我约束而形成的促进人与自然和谐的资源开发利用、生态环境保护、生态文化营造与生态道德建设的行为总和。基于上述分析，生态文明建设公众参与可以划分为广义和狭义两个层次。从广义层面来看，生态文明建设公众参与指向的是一种促进生态文明建设进程的制度化的民主制度，其侧重的是社会公众对由国家、政府承担的与生态文明相关的生态环境保护相关事务的知情权、参与权、表达权与监督权，是政府和公众通过协商、合作、互动来解决相关公共事务的一系列规则^[11]。从狭义层面来看，生态文明公众参与主要体现在公众自身环境友好行为，以及参与生态文明建设的知识储备、技能运用、宣传教育和思想凝聚等延伸行为。可见，生态文明建设公众参与是系统化、制度化的民主框架下，社会公众基于生态觉悟的行动自觉和情感升华。

公众参与已经成为深入推进生态文明建设的内在动力，已经成为化解人与自然矛盾关系的实现途径。2014年，我国环境保护部下发了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，2015年开始实施的新《环保法》也专门增加了“信息公开与公众参与”的内容，这些制度设计为维护和实现公民环境权益、加强生态文明建设提供了重要的法律依据。在生态文明建设中，我们要在严格遵守这些制度规范的标准和要求的基础上，既要强调广义的作为制度化的公众参与，又要强调狭义的作为个体自觉的公众参与。对湖北而言，要将湖北建设成全国的“生态支点”，就必须紧紧抓住全面深化改革带来的战略机遇，进一步加强公众参与，科学引导、组织和激励公民、社区或社会组织依据一定的方式和程序，有目的地参加到生态文明建设相关的决策、执行和监督过程中，这是湖北谋求经济社会长远科学发展主动权、形成“两型社会”建设长期竞争优势的必然要求和重要任务。当前，进一步加强和引导湖北省生态文明建设中的公众参与，具有重要的时代价值。

首先，加强生态文明建设中的公众参与，有利于促进区域发展科学决策。政府作为国家管理的执行机关，承担着重要的公共管理职责和功能。作为实现和维护地方群众公共利益的主体，各级政府在生态文明建设中发挥着主导作用。然而，由于生态文明建设涉及自然资源开发利用、生态环境保护修复、国土空间规划布局等多领域、多层次的制度安排和事务决策，如果仅仅依靠各级政府单方面的行政管理，继续沿用“自上而下”的生态文明建设推进方式，已经难以应对错综复杂的新矛盾、新问题。为了减少生态文明建设决策失误的风险，必须吸纳人民群众的智慧和力量，充分发挥社会公众在意愿表达和信息支持中的作用，参与生态文明建设的决策和事务管理过程，才能使生态文明建设有关的重要规划、重大项目的决策、政策更好地反映实际、更好地尊重民意，才能更加有效“自下而上”地凝心聚力，调动社会公众参与生态文明建设的创造性、主动性和积极性，提高区域发展决策的科学性和民主化水平。(www.xing528.com)

其次，加强生态文明建设中的公众参与，有利于约束政府部门依法行政。生态文明建设与经济发展活动是有机统一的整体。尽管当前“GDP”至上的政府绩效考评体系正在被绿色发展指标体系所替代，但是在现实中仍有一些地方政府或主要负责人出于政绩考虑，片面关注区域经济发展。这驱使一些地方政府为了短期经济利益，在招商引资中引入污染企业，在区域规划中盲目扩大城市建设和园区工业用地，少数地方行政负责人甚至利用行政权力在项目审批、税收减免、土地开发等环节进行权力寻租，极大损害了公众权益。加强和引导公众参与生态文明建设，可以有效发挥其对政府行为的监督和约束作用，进而规范政府的行政行为。例如，通过加强公众参与，人们可以对各级政府网上公示的环境法律、法规、标准等提出意见或建议，监督违法排污、超标排污、恶意排污、破坏生态环境等行为，举报对环境造成污染和破坏的企事业单位和个人，形成监督企业污染物排放的外部压力等^[12]。这些参与形式，将会使各级政府真正成为服务群众的公共力量，使政府在管理生态环境公共资源时能做到公开、公平、公正，促进地方政府生态治理体系的现代化转型。

再次，加强生态文明建设中的公众参与，有利于保障人民群众利益诉求。公众参与和党的群众路线一脉相承。党的十八大报告明确指出，要“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，保障人民享有更多、更切实的民主权利”^[13]，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》也明确要求完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。这些纲领性指导意见，充分体现了党和政府在生态文明建设中坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的党的群众路线的基本思想。随着社会公众维权意识、环保意识的不断提高和互联网的普及，人民群众对环境权益以及相关的知情权、决策权、监督权诉求不断增强，一些关系其根本利益的资源环境问题已经成为社会敏感问题。在此背景下，如果公众参与生态文明建设的制度空间依旧狭小，实现路径依旧模糊，合理合法的愿望诉求依旧难以得到妥善解决，少数公众在非理性情绪的驱使之下就会产生极端行为，从而可能引致激烈的群体事件。因此，只有使公众参与在制度的框架内有步骤、有秩序地逐步推进，才能有效地防范和化解各地区生态文明建设中的矛盾与冲突，降低生态文明建设中的社会风险，进而营造和谐有序、全民参与的生态文明建设文化氛围。