用水管理经济制度的实践与理论

用水管理过程中的经济措施，主要是对取用水户征收水资源费和水费，用于调整国家与供水单位、用水单位的权利和利益关系。水资源费和水费是两种性质完全不同的费用，与两种费有关的政策、征收标准、使用、管理等所构成的经济制度是不同的，各自相对独立自成体系，从而形成了关于水资源开发利用和保护的用水经济管理制度。它是全面贯彻实施依法管水的重要措施。

（一）水资源费

1.征费法规依据

《水法》在水资源配置和节约使用一章中规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国取水许可制度和水资源有偿使用的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”截至1996年底，全国出台征收水资源费管理办法的省（区）已达到20 个，征收水资源费的县（市、区）达到1800 多个，征收额由1993年的4 亿元增加到1996年的6 亿多元。山东省1997年共征收水资源费2.53亿元，其中淄博市征收水资源费1.33亿元。

2.征收水资源费的意义与作用

（1）水资源属于国家所有，即全民所有。国家为保障水资源的合理开发和利用，禁止任何单位或个人用任何手段侵占或破坏。所以，作为国有自然资源，国家对此与其他自然资源一样征收费用，实行有偿使用。进一步讲，水资源产权是国有产权，任何单位和个人开发利用水资源，即是对国有资源使用权的转让，对其征收资源费，是国家对水资源所有权的体现，也是对资源开发利用过程中的所有权及包含的其他一些权利（使用权等）的转让和体现。

（2）运用经济政策，促进合理用水和节约用水，尤其是抑制地下水的超量开采，加强水资源的管理和保护。这一点也可从我国水资源费的征收发展过程反映出来。20世纪70年代后期，北方和南方的部分大城市，出现了水资源危机，城区水资源被大量开采，引起了一系列社会及环境问题，许多城市开始大力推行计划用水和节约用水。在1982年25 个城市用水管理工作会议以后，开始对工矿企业自备取水工程取水征收水资源费，基本上仅限于取地下水。随着各方面需水量的增加，水资源的供求矛盾日渐加剧，为了有效地进行保护，达到节约用水，力争使有限的水资源发挥更大的效益，各地相继针对本地实行情况制定出台了征收水资源费的规定，且已不仅只限于地下水。如《山东省水资源管理条例》（1989年12月29日）第三十一条规定：“对直接从地下或者河流、湖泊取水的单位，由水行政主管部门征收水资源费。”这一规定无疑与现阶段山东的水资源状况和取用水客观实际情况是相符合的，并对促进节约用水、保护水资源环境起到了积极的作用。

征收水资源费既有有偿使用的一面，但又不同于水资源税。“税”是国家凭借政治权力，为实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地参与国民收入分配和再分配所形成的特定的分配关系。税收是国家财政收入的主要来源，纳税人依法纳税，以满足社会公共需求和公共物品的需要，体现了国家主权和国家权力，带有鲜明的强制性和无偿性。而水资源费既体现了国家对国有资产的权属管理，使用中更多地包含了保护、服务收费的原则。这就要求征收水资源费的管理部门，在收费的同时，做到责、权、利相结合，即该费取之于水，用之于水。这一意义在《山东水资源管理条例》中也有明确的规定：“征收的水资源费，缴同级财政部门，纳入预算管理，作为水资源管理的专项资金，主要用于水资源的调查评价、规划、保护、管理、补源以及补助节约用水等，专款专用，不得挪用。”

同时还应指出，认为水资源作为一种国有自然资源，把征收的水资源费完全看成是属于资源有偿使用费用，无物化劳动也无劳动创造等观点是比较片面的，这与当前征收水资源费，按照水资源的时空分布特点、各地供求矛盾差异等因素，制定的征费要求和标准，以及服务收费的原则是不一致的。更应注意到在加强水资源管理活动，实施取水许可时，要做的大量工作都需要开支费用，保护和补偿被开采的水资源也需要消耗大量劳动，投入很多资金。同时，若没有广大科技人员和实际管水工作者的辛勤劳动，没有国家各级部门为保护水资源的大量投入，今天中国的水将会成为一个更加严峻的社会问题。所以，从多方面分析，征收水资源费不仅依据充分，而且非常之必要。

（3）水资源费是商品水和生产其他产品成本构成要素之一。水是生命的源泉，是社会和经济可持续发展的重要物质基础。水是农业的命脉、工业的血液、城市的生命线，是生态环境的基本要素，是生态经济复合系统结构和功能的重要组成部分。生命系统、非生命环境系统和社会经济系统的正常运转和发展，都离不开水的支撑和保障。“当今世界对水的认识是把其纳入国家综合国力重要组成部分，把水的开发利用程度作为衡量一个国家社会经济可持续发展的重要标志，把水的调蓄能力和开源节流潜力，作为检验一个国家应变能力大小和后劲所在，水资源的供需不平衡可能会导致一个国家社会和经济的波动与危机”（朱尔明，水科学进展，1997.12）。所以，水资源是人类生活生产的必须品，也是生产创造物质财富的重要基础物质，更是为人类生存与发展奠定适宜环境系统的要素。因此，开发利用水资源不仅必然，也应该交纳水资源费，以反映作为基础资源物质的价值。

3.水资源费的基本构成与实践

随着社会的进步发展，人们越来越深刻地认识到维系一个良性循环发展的水资源环境，是人类生存的基本要求。在全国人大批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，不仅把水利建设作为国家基础设施建设的第一位，而且从“实行两个具有全局意义的根本性转变”和实施可持续发展战略的高度，把水资源管理、节水摆在各类自然资源管理工作的突出位置，要求完善资源的有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制。但是，从目前来看，征收水资源费的必要性，全社会基本上能达成共识，而对水资源费的性质及征收、使用和管理等认识仍有差异，有以下几种观点和意见^[2]：

（1）认为水资源费属国家水资源宏观管理费用的补偿。

（2）认为水资源费体现了国家的所有权和使用权，是国家水资源进行交易或出让的经济形式，所有权出让需取得开发利用水资源所付出全部劳动的补偿；而使用权出让的经济形式应当是“租”。水资源费是水资源使用租金。

（3）认为水资源开发利用中全部劳动消耗的补偿只是水费，而非水资源费；水资源费纯属一种“资源税”。

（4）认为水资源费具有税的性质，但不是纯粹的税收。

（5）认为水资源费具有费和税的双重性质，既承认水资源费是对水资源宏观管理消耗的补偿，又认为属国家所有的自然资源应实行有偿使用，有偿使用的实质属于税收的性质。

（6）认为水资源费征收完全是一种水资源管理措施。

水资源费的征收至少从资源国有产权、水资源的稀缺性和保障水资源环境可持续开发利用三个方面，体现了征收水资源费的重要性和社会时代意义。其征费标准应根据国家对水资源管理政策、各地水资源稀缺程度和调控水资源供需关系等因素来制定。

在征收水资源费中最大的难点就是征费标准问题，在理论上应是使用者为消耗和运用水资源的行为所付出的价格。应用边际机会成本理论来解释水资源费的构成是恰当的。该理论认为资源的消耗与运用应包括下述三种成本：

（1）直接消耗成本（MPC）。它是指为了获得水资源，必须投入的直接费用，亦称边际生产成本。在给水资源定价时，直接消耗成本主要包括水资源勘探评价、回灌保源、水资源管理等为保持水资源良性循环状况而投入的直接消耗成本。

（2）边际使用者成本（MUC）。它是指新增不可更新资源的使用而导致他人无法使用而造成的收益损失，或者对可更新资源由于非持续利用而对未来（或后代）造成的收益损失。对于水资源来讲，地下水，尤其是中深层地下水其更新恢复的时间，相对于一定时期内人们开发利用的要求，难以为继，在评估其可开采量时，若不严格限制“可恢复性”的一定时期大小，就可能成为不可更新资源，这应引起特别的关注。此处所论边际使用者成本，对资源的含义应是指逐年可以恢复更新的淡水资源，对其使用可导致同时期他人的使用减少或不能使用，对其非持续性使用而导致未来不能使用或使用减少所造成的收益损失。这样的限定，对水资源的合理配置管理和可持续利用管理提供了依据，也能体现在现实生产活动中现成的按照水资源供需矛盾、社会经济发展水平、各地水资源费标准的差别。

（3）边际外部成本（MEC）。它是指新增资源的使用对他人造成的损失，这种损失包括目前或者将来的损失，主要是指环境生态等方面的损失。这种损失在对用水、排水管理程度较低时，表现得尤为明显。许多原有水源地因污染而报废，许多本可作为新增水源开发地而因污染不能使用，就属此情况。(www.xing528.com)

综合上述分析，水资源价格（P）应等于其边际机会成本（MDC），即

若生产生活中开发利用水资源、实际支付的水资源价格低于边际机会成本，会刺激过度开发利用水资源，造成浪费和环境恶化；高于边际机会成本则会抑制水资源的合理开发利用，也会造成具有更新流动特性的水资源的浪费。

例：目前山东省各地市水资源费的征收，一般实行阶梯价格，生活用水低于工业用水，工业用水低于经营用水，一般经营用水低于特种用水（如纯净水制备、矿泉水、热水等）；地表水低于地下水，其中地下微咸水实行较低收费或不收费；同一地市的大市高于县城，市区高于郊区。表2-9为目前山东省各地市水资源费征收标准。表2-10为淄博市征费情况。

表2-9　目前山东各地市水资源费征费标准 单位：元/m3

表2-10　淄博市历年水资源费征费标准 单位：元/m3

水资源费征收标准的制定是一项政策性非常强的工作，它受国家资源管理政策、水利产业政策、水资源供需矛盾、社会经济发展水平，以及全民水危机意识等制约。从山东省各地市征费标准看，水资源供需矛盾突出和社会经济发展程度高而快的地市，其征费标准一般高于其他地、市。但青岛市由于水资源管理方面的历史原因，征费标准较低，已引起各级管理部门的重视。淄博市是一座新兴的工业城市，原有水资源条件较好，但随着各业的发展，水的问题在各个发展阶段都成为当地政府关心的大事。该市运用经济政策抑制扩大用水，狠抓科研促节水，1985年到1997年在工业生产产值增长3.19倍的情况下，而取用新水量仅增长1.11 倍，合理节约用水成效十分明显。

（二）水费

实行用水收取水费的管理制度，是指凡使用供水单位供水的单位或个人，必须依法按照规定的收费标准、方法、数量、时间等，向供水单位缴纳水费。它反映的是商品水的使用价值和交换。对此，《水法》明确指出：“当前我国水费的构成是供水成本和部分利润，即有固定资产的折旧费、大修费、运行管理费、合法利润等部分”，以充分发挥水利工程设施的经济效能。因此，征收的水费主要用于维持供水工程设施的再生产能力，并上缴部分利润。

关于制定征收水费标准的原则，应在核算供水成本的基础上，依据国家的经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定。国务院发布的《水利工程水费核订、计收和管理办法》（1985年7月22日）规定了核定水费标准的原则为：工业水费对于消耗水，按照供水部分全部投资（包括农民投劳折资）计算的供水成本加供水投资4%～6%的盈余核定水费标准，水资源短缺的地区可略高于以上标准；贯流水（用后进入供水系统，水质符合标准并结合用于灌溉或其他兴利的）和循环水（用后返回水库的，水质符合标准的），按采用贯流水，核定水费标准。同时对城市生活用水水费，由水利工程提供城市自来水厂水源并用于居民生活的水费，一般按供水成本略加盈余核定，其标准可低于工业水费，并对其他行业及不同用途的用水，核定水费标准都作了限定。

由于各种因素的影响，我国的现行水价是偏低的，既难以反映水的价值，又不利于节约用水。据1999年对济南市1800户居民和1000 家企事业单位的调查研究发现，水费在家庭消费中所占的比例为0.89%，在企业（事业）成本及费用中所占比例为0.58%，用水综合费用为1.73%，即使用水水价较高的宾馆和餐饮业也只有2.03%和2.93%。1998年山东全省城市的制水成本为1.145元/m3，而平均水价仅为1.06 元/m3，年供水亏损约1.1亿余元。可见，现行水价不仅对家庭日常生活消费、企业（事业）单位的正常运营影响不大，而且水价扭曲，这对严重缺水的济南市的发展非常不利。

从上述分析可以看出，对用水户采用自备水源工程取水的，应向水行政主管部门交水资源费；对集中供水的用户，征收的水费应包括水资源费和体现商品水使用价值与交换价值的水费，其中的水资源费，无论采取何种方式，都应上交水行政主管部门。

（三）建立合理的水费价格体系

水费价格长期存在偏低问题，应根据水的价值和当前供水紧张的局面，充分利用价格，体现水的资源价值和商品水价值，并对水的开发利用、分配进行调节控制。这对节水意识的形成，对节水制度的实施、节水项目的建设以及城镇供水事业的发展，都会产生积极的作用。因此在核定水价时，要充分利用价格的杠杆作用，建立合理的水价体系。合理水价体系的建立重点是：

（1）用水超计划的应实行累进收费。

（2）按不同用途确定水价。在区别不同用水性质基础上确定水价。如工业用水价格高于公共用水价格，而公共用水价格可高于居民用水价格，这样做有利于整个城市合理用水。据对山东省济南、青岛等16个城市调研，现行水价的比例关系为居民水价：行业事业单位水价：服务业水价：建筑业及特殊行业水价=1∶1.26∶1.38∶1.78∶2.16，加权平均水价相当于居民水价的1.3倍。

（3）按季节浮动价格。这样可用经济杠杆缓解城市用水高峰，充分发挥供水设施的作用。

（4）实行供排水设施有偿使用。当城市供水设施不足，而用水单位因自身发展需增加用水指标时，可收取用水指标增容费，用于扩建新的供水工程。同样，排水设施的建设也要逐步实行有偿使用，这样做也可起到控制用水剧增，解决供需矛盾，保障排水和水处理设施的有效维护与运行的效果。

通过水资源费和水费的征收，运用经济规律和经济杠杆，保证水资源的合理开发利用和良性循环，保障水利工程的维护和正常运行，促进合理用水和节约用水，并充分利用这一措施把管水、供水、用水三者的利益紧密联系起来，这是在实践中证明行之有效的方法。经过实践，许多地方都制定了对企业和生活利用自备水工程取水的征收水资源费，由供水工程供水的收取水费，再由供水单位向水行政管理部门集中上缴水资源费的基本制度。并对节水实行奖励，建立相适应的节水基金，超计划用水实行累进加价收费的一系列管理办法。这也为水资源的开发和保护及节水技术改造，筹集了部分资金。更重要的是促进用水单位本身千方百计想办法上项目，实现节水技术改造目标。