取水许可管理制度的理论与实践

取水许可制度是国家通过立法形式所确定的取水单位或个人应遵守的条件，以获得取用水资源权的一项用水管理制度。实质上是对开发取用水资源权利的管理，它是水资源管理的核心，是水资源权属管理的体现，是实现水资源优化配置的重要措施。该制度对取得使用水资源的用水权、管理权、用水单位或个人取用水的条件和要求，以及保护水资源的义务等，都相应地规定下来。

（一）依据

为加强水资源管理，节约用水，促进水资源合理开发利用。《水法》在水资源配置和节约使用一章规定：直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。取水许可制度的实施，进一步明确了水资源的国家所有权；执行中根据各地水资源条件，考虑取水申请户的申请原因，可以起到调节取水户间的关系和利益的作用；取水许可制度是当地水行政主管部门实施用水管理权时对取水切实控制全面管理的法律依据，也是任何单位或个人取得并保持用水权的法律程序，更是取水户取水时应遵守的法律制度。实行取水许可制度主要有：

（1）水行政主管部门的水资源管理权力。

（2）申请取水许可的范围、程序和监督管理。

（3）许可取水的条件和期限，取水权的丧失以及法律责任等。

从国内外执行取水许可制度的情况看，它在用水管理中起着相当重要的作用，对调整用水关系，实行计划用水和合理用水、保护水资源的永续使用和良性循环，发挥了法律法规在管理者和取水者间的法的效力的规范作用。

（二）基础工作

实施取水许可制度，首先应作如下基础工作：

（1）全面宣传贯彻《水法》、《取水许可制度实施办法》等有关法律法规。

（2）对当地水资源的数量、质量及时空分布作出全面的考察和评价。

（3）区域的综合规划，尤其是水资源综合规划、节水规划及水资源环境保护规划。

（4）摸清当地的用水构成和特点，分析各用水户的用水现状和效益。

（5）制定出水长期供求计划及用水计划。

（6）确定开发利用当地水资源的政策、法规、原则及特殊制约条件等。

以上是实施取水许可制度的重要基础工作，更是为发放取水许可证提供科学的决策依据和经济技术资料。

同时，各级水行政主管部门应按照《水法》、《取水许可制度实施办法》的规定，制定出实行取水许可制度的步骤、范围和办法，取水申请的法律程序、要求和制度，登记取水许可的条件和表格等材料。

（三）申请审批程序

为全面实施取水许可制度，统一取水许可申请审批程序，依据《取水许可制度实施办法》，水利部于1994年6月9日颁发施行《取水许可申请审批程序规定》。其主要内容如下。

1.预申请

取水申请人申请取水时，按《取水许可制度实施办法》，应向规定的水行政主管部门提出取水要求的书面申请材料。

（1）申请取水许可时应提交下列文件：取水许可申请书；取水许可申请所依据的有关文件；取水许可申请与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或者其他文件。

（2）取水许可申请书应当包括下列事项：提出取水许可申请的单位或个人名称、姓名、地址；取水起始时间及期限；水源及取水目的、取水量、年内各月的用水量、保证率等；申请理由；水源及取水地点；取水方式；节水措施；退水地点和退水中所含主要污染物以及污水处理措施；应当具备的其他事项。

根据《取水许可申请审批程序规定》，申请人提出取水许可预申请，应提交的文件有：按规定填写的取水许可预申请书；建设项目建议书的简要说明；取水工程取水量保证程度的分析报告；取水水源已开发利用状况及水源动态的分析报告；当取水许可预申请的标的与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或者其他文件；取水和退水对水环境影响的分析报告。

按《取水许可水质管理规定》，新建、改建、扩建的建设项目，需要申请或者重新申请取水许可的，建设单位在向受理机关提出取水许可预申请时，提交的取水和退水对水环境影响的分析报告，应包括的内容：申请取水的地点及其水质现状；申请人对取水水质的要求；对原水处理的基本工艺及设计标准；退水地点，退水方式，退水前受纳水体的水质情况；污废水处理设施、设计标准及基本工艺；退水水质、水量（污染物种类、浓度及总量测算）；取水和退水对原水、受纳水体的影响分析；取水和退水是否影响第三者用水的水质。

2.审查

受理机关受理取水许可预申请后，按规定的审查权限对取水人的预申请逐项审查。并在全面综合考察当地社会经济、技术、环境等情况的基础上，对申请取水报告进行审查。还应注意考查取水申请的取水用途是否合理，取水设备是否符合规定要求，有无节水措施，取水量及计量设施是否合格，水污染防治措施效果是否良好，若有影响其他取水权利时，是否采取有效补救措施等。

3.决定

对取水户的取水申请作出颁发或拒发取水许可证的决定。同意颁发许可证时，应对申请者规定持证应尽的义务和限制条件，及严禁超量取水和损害其他取水户的合法权利，以维持地区经济的持续发展和社会的安定。

取用地表水的取水工程经审批机关审查批准后，申请人方可动工兴建；取水工程竣工后，经审批机关检验合格，发给取水许可证。

地下水取水许可申请经审批机关审查批准后，申请人方可凿井；井建成后，申请人应当向审批机关提交的材料有：成井地区的平面布置图；单井的实际井深、井径和剖面图；单井的测试水量和水质化验报告；取水设备性能和计量装置情况。经核定取水量后，由审批机关发给取水许可证。

（四）取水许可的监督管理

为加强取水许可制度实施的监督管理，根据《水法》、《取水许可制度实施办法》，水利部于1996年7月29日颁发施行《取水许可监督管理办法》。

水行政主管部门对取水申请人持证取水的情况，尤其是取水许可证规定的内容，应随时进行监督检查，包括索取有关资料，检查取水用水排水情况，以及发布必要的行政命令。严禁违证取水排水。在情况发生变化或持证者的活动影响到其他用户的合法权益及社会环境时，可申请调整或修改取水许可证原规定的条件。例如，发生因自然原因使水资源不能满足本地区正常供水，出现地下水严重超采，社会总用水量大幅度增加或用水工艺发生变化，使需水量也随着发生变化，以及取水户违反了原取水申请许可时的条件等情况。

取水户违反了原规定的义务和限制条件，造成水源或社会环境的损害，可中止、吊销取水许可证，违法者应承担相应的法律责任：①未依照规定取水的；②未在规定期限内装置计量设施的；③拒绝提供取水量测数据等有关资料或者提供假资料的；④拒不执行水行政主管部门作出的取水量核减或者限制决定的；⑤将依照取水许可证取得的水非法转售的。

《取水许可监督管理办法》对取水户的取水行为，作以下几方面加强监督管理规定。

1.计划用水管理

地方各级水行政主管部门应根据本地区用水状况及下一年度的水源预测、节水规划及上一级水行政主管部门下达的取水控制总量，制定本地区下一年度取水计划。

取水户申请下一年度的用水计划（每年11月15日前），应包括：按规定填写的年度用水计划申请表；申报用水计划的合理性分析。(www.xing528.com)

取水许可监督管理机关在收到取水人的年度用水计划申请后，应对：“是否符合取水许可申请书、取水许可证审批的有关内容；计划用水、节约用水措施是否落实”的内容进行审查。

2.节约用水管理

各级水行政主管部门应制定地方性行业综合用水定额或产品用水定额和节约用水总体规划和年度计划。取水户应制定节约用水措施和节水设施计划和实施方案，保证节水挖潜取得预期效果，并根据国家技术标准对用水情况进行水平衡测试。

3.取水许可证年度审验制度

年审的主要工作内容：取水人的法定代表是否变动；取水标的是否变化；取水量年内分配是否变化；取水工程（设施）安装的量水设施运行是否正常；取水和退水地点是否变化；退水的水质是否达到水利部颁发的《取水许可水质管理规定》和经批准的取水许可申请书中所规定的要求；其他有关事项。

对取水人的年度审查，应按国标GB/T17367—1998《取水许可技术考核与管理通则》考核取、用、退水量情况，并填报企（事）业取、用水量考核表，见表2-4；自来水公司取、用水量考核表，见表2-5；农业取、用水量考核表，见表2-6；新水量年内分配考核表，见表2-7；取水许可申请人（持证人）退水考核表，见表2-8。

表2-4　企（事）业取、用水量考核

注 新水量=耗水量+漏溢水量+排水量。

表2-5　自来水公司取、用水量考核

表2-6　农业取、用水量考核

表2-7　新水量年内分配考核

4.其他管理要求

其他管理要求，如对水资源管理实行统计制度；奖励与处罚制度等。

（五）国外取水许可制度简介

1.美国

在美国，水权的获得，须经州政府主管部门的批准。并按开发先后次序和自然条件的不同，采取了两种地表水水权制度。一种是沿岸使用权，即所有的沿岸土地所有者在不妨碍别的水权拥有者用水的情况下，就有权利用邻近水体的水。但在缺水时，大家都要同等地减少用水量。采用这种制度的有29 个州，大多在美国东部。另一种是优先使用权，即“谁占用水的时间越久，并加以有效益的用水，谁的水权等级就越高”。谁不能有效益地用水，谁就丧失水权。当水源不足时，先削减用水权低的用户。采用这种制度的有9个州，主要在美国西部。上述两种水权制度兼用的有12 个州。

美国地下水权的管理没有地表水权管理那样完善，大体上有四种：①优先用水权，有14个州；②与沿岸用水权相仿的水权，有19个州；③合理用水权（土地所有者对其地下的水拥有水权，但对灌溉用水有限制），有16个州；④相关用水权（对公共含水层上面的各土地所有者有同等的用水权，水量不足时要按土地面积的比例削减），只有加利福尼亚州使用。

由于美国西部地表水大多已占用，地下水又严重超采，所以近年来出现了水交易市场，允许拥有水权者与需水者就交换水的问题进行自由协商。内务部最近已成立了水销售办公室。在跨流域或跨州引水时，要在不违犯原有水权者利益或通过权利转让后，才能进行。

2.加拿大

早在1894年就制定了沿岸用水权法，即水权属于沿岸土地占有者。到1970年，联邦政府通过了水资源法才规定用水户必须向环境部提出申请。环境部按申请先后次序核发许可证，而并不限制其用水量。尽管另拿大水资源丰富，但其西部地区已出现了缺水现象，与这种制度不无关系。

3.日本

日本《河川法》规定，占有河川水流，必须从河川管理者处领取许可证，对不领取水流占有许可证而取水者要予以罚款或判处徒刑。而在旧的河川法实施（1896年）前已获得水权者，可持续取水，不必重新提出申请。这一部分用水权，在现有的河川法中称为惯例用水权。

在具体审批用水权的时效时，分为两种：一种为稳定用水权，许可有效期为10～30年，如以发电为目的的30年，而其他用水权一般为10年；另一种为临时用水权，许可有效期通常为1～3年，这对于那种社会经济发展迫切要求用水，且其水源工程可在近期内完成的用水户使用。

取水许可主管部门批准用水权的原则主要有三条：一是用水者的有关事业必须有益于国民经济发展和人民生活。因此，对两个以上相互抵触的用水申请时，审批效益大者，不存在先提出者优先许可的问题。二是批准新的用水权必须保障已有用水者的权益和保持河流水流的正常功能。三是用水权是一种具有不稳定性的权利。

此外，对取得用水权许可的人和单位应承担的义务，作出了具体规定：

（1）有关设施应接受竣工检查，合格后方能使用。

（2）对因取水许可用水而造成别的损失要予以补偿，承担实施工程所必要的河流工程费用。

（3）遵守主管部门的监督处理，接受检查。

（4）缴纳流水占用费等。

为了调解枯水期用水户间的矛盾，在地方行政机关中均成立了“枯水调整协会”。

对地下水的抽取，在《日本工业用水法》、《日本建筑用水法》中都作出了具体规定，凡在地面沉降地区开采地下水，都必须经都道府县知事或市长批准。

4.英国

英国1945年的水法规定，在指定的水土保持区内控制新的地下水抽取，这可以说是取水许可的开始。在1963年制订的水资源法中规定，对所有取用水实行许可证制度和收费制度，所有要从水源取水者必须经过河流管理局的许可。许可证分为优先许可证和一般许可证两种。优先许可证是根据“使用在先”的原则发证。凡在水资源法实施（1965年）以前5年中一直取水的用水户，可以申请优先许可证。此证不受时间限制，并按与过去取水量大致相当的水量取水。而新的用水户只能申请一般许可证，发证单位可以拒绝申请，也可压低申请的取水量，并限定许可证使用时间，有效期一般5年，到期再重新申请、审批。这种办法使主管单位很容易地根据实际需要改变许可的取水量、取水季节和取水水源。