用水管理法规建设的现状与展望

以《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）的颁布实施为标志，我国进入了依法治水的新阶段。十余年来，各级水行政管理部门以水法宣传教育为先导，以建立水法规体系，水管理工作体系和水利执法体系为中心，大力加强水法制建设和执法工作力度，有力地维护了国家水事关系秩序，保障了各项事业的建设发展。

（一）水法

《中华人民共和国水法》于1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，自1988年7月1日起施行，是我国第一部水的根本大法。新修订的《水法》于2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2002年10月1日起施行。除宪法外，《水法》在水事法律体系中占有核心地位，是水事基本法律，是其他水事法律规范的立法依据。

《水法》用法律形式来协调和规范水资源综合开发利用和保护、江河治理、防治水害等各项活动，是调整与水有关的各项社会经济活动和关系方面的基本法。

水法包括总则，水资源规划，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查，法律责任，附则等共八章八十二条。

《水法》将计划用水规定为用水管理的基本制度，明确要求制定水的长期供求计划；规定各级人民政府应采取各种措施，加强节约用水管理。为了做到合理用水、解决供求矛盾，规定调蓄径流和分配水量，应当兼顾上下游和左右岸用水、航运、竹木流放、渔业和保护生态环境的要求，凡涉及跨行政区域的、关系重大的水量分配方案，由上一级人民政府水行政主管部门征求地方人民政府的意见后制定，并规定了解决水事纠纷的原则和程序。

实行取水许可制度，是国外已经广泛推行的水管理的基本制度。《水法》规定国家对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，实行取水许可制度。

水费和水资源费是运用经济规律和经济杠杆保证水工程的维护和正常运行。水资源属国家所有、全民所有，实行有偿使用，是促进合理用水、节约用水的行之有效的办法，在许多地方施行后，取得了显著效果。

《水法》规定各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质。各级人民政府应当依照水污染防治的规定，加强对水污染防治的监督管理。

（二）取水许可制度实施办法及规章

1.取水许可制度实施办法

实行取水许可，是我国用水管理的基本制度。根据《水法》制定的《取水许可制度实施办法》（1993年8月1日国务院第119 号令发布，自1993年9月1日起施行），是水行政管理的规范性法规。对加强水资源管理、促进水资源的合理开发利用和优化配置以及节约用水，具有重要作用。

《取水许可制度实施办法》规定：凡利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下水取水的单位或者个人，除《取水许可制度实施办法》规定的为家庭生活、畜禽饮用等少量取水和农业抗旱应急必须取水，为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水，为防御和消除对公共安全或者公共利益的危害必须取水的情形外，都应当依照本办法申请取水许可证，并依照规定取水。

取水许可应当首先保证城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业用水和航运、环境保护需要。省级人民政府在指定的水域或者区域，可以根据实际情况规定具体的取水顺序。取水许可必须符合江河流域的综合规划、全国和地方的水长期供求计划，遵守经批准的水量分配方案或者协议。在地下水超采区，应当严格控制开采地下水，不得扩大取水。禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水。

《取水许可制度实施办法》对取水许可的申请，取水许可证的使用以及违反取水许可制度的处罚等，作了具体的规定。

《取水许可制度实施办法》规定国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理。

2.取水许可制度实施规章

为全面有效实施取水许可制度，国务院水行政主管部门（水利部）根据《取水许可制度实施办法》制定了相配套的规章。

（1）《取水许可申请审批程序规定》（1994年6月9日水利部第4号令发布）。该规定规范了统一取水许可申请审批程度。主要内容包括：取水许可实行分级审批及审批管理权限的有关规定；提出取水许可预申请或申请的申请人规定；取水许可预申请和取水许可申请应提交的文件及程序；受理机关审查、审核和审批程序及时限；有关取水许可争议或拆讼的规定；关于取水申请批准后动工兴建和竣工验收后发证的规定；取水许可证有效期限及许可证更换等。

（2）《取水许可水质管理规定》（1995年12月水利部制定，1996年1月1日起施行，1997年12月25日重新修订发布施行）。该规定主要内容包括：取水许可水质管理机关；水质管理要求；申请或重新申请取水许可所需要提交的材料及程序；受理机关审查、核查，批准的程序；罚则等。进一步规范了取水和退水水质的内容、审批程序以及监督管理办法，把取水许可的水质管理作为水资源管理的重要内容。

（3）《取水许可监督管理办法》（1996年7月29日水利部第6 号令发布施行）。制定该办法的目的是加强对取水许可制度实施的监督管理，促进计划用水和节约用水。该办法主要内容：取水许可监督管理机构及职责；计划用水管理、节约用水管理；取水许可证年度审验制度；水资源管理统计要求及奖罚办法等。

《取水许可监督管理办法》规定：国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理，各级水行政主管部门及其授权的有关部门、流域机构对其权限内的取水实施监督管理。取水许可监督管理机关应对取水许可申请、审批及计划、节约用水内容进行审查后下达取水计划。取水人必须按报经取水许可监督管理机关批准的用水计划取水，并接受现场检查。办法还规定了对节约用水措施和节水设施审查的主要内容。

（4）GB/T17367—1998《取水许可技术考核与管理通则》（1998年12月1日实施）。该通则规定了取水许可应遵循的技术要求与管理的主要原则，适用于取水许可管理范围内的一切用水单位。主要内容包括：基础考核要求；取、用水量考核；新水定额；节水器具、设备与工程；建设项目的节水措施；农区节水系统；退水；管理等内容。

取水许可制度的实施对水资源管理工作发挥了至关重要的作用，使计划节约用水管理上了新台阶。经归纳，认为主要表现在以下几方面：

（1）明确了水行政主管部门与其他部门在水资源管理上的关系，初步克服了“多龙管水”和“政出多门”的弊病。

（2）实现了人民生活和国民经济各部门不同用水要求的统筹兼顾，统一协调城乡之间、工农业之间、行政区域之间的用水。如1995年黄河下游断流121 天，各级水行政主管部门采取坚决措施，严格执行取水许可制度，实行水资源统一调度，从上游水库加大下泄水量、精心调度水资源，缓解了黄河下游城镇及重要工矿企业的用水紧张情况。(www.xing528.com)

（3）初步将全社会的取水、用水纳入计划用水轨道，促进了节约用水。据陕西省统计，通过实施取水许可，全省主要灌区的农业灌溉有效利用系数较过去提高5%～15%，水的重复利用率提高10%左右，工业用水综合万元产值新水量降低10%～20%。

（4）初步制止了乱开滥采和其他破坏水资源生态环境现象。如甘肃省内石羊河流域在实施取水许可前，地下水超采量达到40%，引起了严重的生态和环境地质问题，以及地区间水事纠纷。实施取水许可后，已将地下水超采量压缩至4%。

（5）加快了城市供水水源工程建设。通过实施取水许可，各级水行政主管部门对地下水和地表水实行城乡统一规划和统一调度，通过加强农业节水措施和适当调整现有水利工程的供水方向，积极向城市供水并集资兴建了一批向城市供水的水源工程。

（三）水污染防治法及规章

1.《中华人民共和国水污染防治法》

《中华人民共和国水污染防治法》，是1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会通过的《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉决定》修订并重新公布的。其主要内容包括：总则、水环境质量标准和污染排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任、附则共七章。

水污染防治法规定国务院环境保护部门制定国家水环境质量标准；防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划，并对水污染防治规划的制定、水质标准的制定，水质的监测及跨行政区水污染纠纷的处理等四个方面，做出了法律规定；重申了建设项目中防治水污染设施建设的“三同时”原则；实行排污登记制度，对于直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位，应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记，接受监督管理；规定了实行排污收费和超标排污收费制度，作为控制水污染的经济手段；规定城市污水应集中处理，建立了有关城市污水处理设施的建设和污水处理收费及管理的制度；明确了工业水污染防治要突出“清洁生产”，规定了企业应当采用原材料利用效率高、污染排放量少的清洁生产工艺及国家对严重污染水环境的落后工艺和落后的设备实行淘汰制度；规定了加强生活饮用水源地的保护，应依法制定生活饮用水源保护区，并实行严格的监督管理；对为防止地表水、地下水的污染做出了严格的各项规定等。对发生违反水污染防止法的任何行为所应承担的责任，均作了明确的法律规定。

2.水污染防治及各项用水水质要求的重要规章

国务院环境保护主管部门和水行政主管部门、国家质量技术监督局，在水污染防止及对国民经济建设用水和环境水质要求等做出的规定，也是用水管理的重要依据。

《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，1989年7月12日由国务院批准，国家环境保护局发布。目前还没有根据新修正的《中华人民共和国水污染防治法》的实施细则。有关重要规章有：GB8978—1996《污水综合排放标准》；GHZB1—1999《地表水环境质量标准》；GB/T14848—93《地下水质量标准》；SL 63—94《地表水资源质量标准》；GB5749—85《生活饮用水卫生标准》；GJ3020—93《生活饮用水水质标准》；GB5084—92《农用灌溉水质标准》；GB11607—89《渔业水质标准》。

（四）《城市节约用水管理规定》

《城市节约用水管理规定》，1988年11月30日国务院批准，1988年12月20日建设部发布，1989年1月1日起施行，共24条。规定包括：城市实行计划用水和节约用水；国家鼓励城市节约用水科学技术研究；各级人民政府城市建设行政主管部门主管城市节约用水工作；城市人民政府应当在制定城市供水发展规划的同时，制定节约用水发展规划，并根据节约用水发展规划制定节约用水年度计划。

该规定的目的是为加强城市节约用水管理，以保护和合理利用水资源，促进国民经济和社会发展。

随着水资源统一管理国家政策的实施，国务院明确规定国务院水行政主管部门负责全国计划节约用水管理工作，以适应社会发展对水资源管理体制改革的需要，保证用水、节水与水资源管理的系统性和可靠性。

（五）其他用水相关管理法规

其他用水相关管理法规有：

《城市供水条例》，1994年7月19日国务院第158 号令发布，1994年10月1日起施行；

《水利工程水费核订、计收和管理办法》1985年7月22日国务院发布施行；

《城市供水价格管理办法》，计价格［1998］1810 号；

《水利旅游区管理办法（试行）》，1997年8月31日水利部颁布施行；

《灌区管理暂行办法》，1991年11月7日水利部颁布施行；

《乡镇供水水价核订原则（试行）》，1991年11月28日水利部颁布试行；

《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，1995年11月13日由水利部、财政部、国家计委联合颁布施行；

《水利工程供水生产成本、费用核算管理规定》，1995年6月16日水利部制定施行。

全国各流域水行政主管部门和各级地方水行政主管部门，以及城市计划节约用水管理部门，根据国家用水管理政策，《水法》及各项水管理法规，结合本地水资源状况，社会经济建设与发展对用水的需求，制定了大量促进计划合理用水、节约用水、保护水资源环境的管理办法，对促进社会经济发展、维护水环境良性循环，发挥了重要的、积极的作用。