用水管理理论与实践中的法律和政策探讨

（一）法的作用

法是由国家制定或认可的，并由国家强制力保证实施的规范体系。它反映着被一定物质生活条件决定的掌握国家政权的阶级的意志。它通过规定人们在社会关系中的权力和义务，实现国家对社会的管理、保护和发展，有利于统治阶级的社会关系和社会秩序。

就法的形式来说，法可以表现为宪法、法律、行政法规和地方性法规，以及一些具有普遍约束力的规范性文件。就内容来说，法所体现的是统治阶级的意志，是为维护社会稳定的生活秩序及国家的意志服务的，是上层建筑的重要组成部分。

法的作用是指法对社会关系和社会秩序的调整和保护。其作用可分为规范作用和社会作用两种。

1.法的规范作用

法的规范作用是指法作为一种社会规范，通过权利和义务以及违反这种权利和义务应承担的责任的规定来调整人们行为的作用。它包括五个方面：一是指引作用，它明确规定人们在一定条件下可以做什么，应当做什么或不应当做什么，它为一般人的行为提供一个模式、标准或方向；二是评价作用，法作为人的行为准则，具有判断、衡量人们行为合法或违法的作用；三是预测作用，由于法律规范的存在，人们就有可能预见到国家对自己和他人的行为会抱什么态度，也就是说人们事前可以预测到自己或他人的行为是合法的还是非法的，在法律上是有效的，还是无效的，会有什么法律后果等；四是强制作用，这种强制作用就在于能够制裁、惩罚和预防违法犯罪行为，它对于增进人们的安全感，提高人们的权利和义务的观念和组织纪律观念，都有重要的意义；五是教育作用，主要是通过法制宣传、制裁违法、惩罚犯罪等环节进行的。它既可以通过消极方面表现出来，例如制裁违法行为，对企图违法者来说起到警戒作用，也可以通过积极方面表现，例如奖励先进，表彰合法、护法行为，对一般人们的行为起到表率、示范作用。

2.法的社会作用

法的社会作用是指法作为特殊的社会规范，为实现统治阶级的社会目的而发挥的作用。这种作用是同国家的作用相吻合的，包括两个方面。一是法的阶级统治作用，表现在：确认掌握政权的阶级在国家的统治地位；镇压敌对阶级的反抗；调整掌握政权的阶级内部关系；调整该阶级与同盟者的关系。二是法的社会公共作用。相对于阶级专政而言，还具有服务于社会的各种公共事务、保证全社会作为一个整体发挥作用的功能。我国进入阶级社会以后，历朝历代都制定、颁布了有关农田水利的法令，对水利工程的管理、保护，河道的整治、防汛、灌溉及工程维修养护等，作出了法律规定。另外，法的社会公共职能，还体现在交通安全、自然资源、环境保护、生产安全及消防、卫生等法律规定中。在阶级社会，法的阶级统治职能是法的主要职能、主要任务。在社会主义社会，法的重心转移到了社会公共职能方面，法的主要任务是执行广泛的社会公共事务，维护和促进社会主义的经济建设、民主法制建设和精神文明建设。

正确认识法的作用，就要看到法的作用的局限性：

（1）法只是社会调整方法的一种，对某些社会关系的调整，还得借助其他调整方法，如道德、政策等。

（2）法所调整的社会关系的范围是有限的，法只调整那些重要的并且能够用法律调整的社会关系。

（3）法的概括性、抽象性和社会生活的具体性、复杂性之间，法的相对稳定性和社会生活的不断变化之间，总是存在着一定的矛盾。

正确认识法的作用，要反对两种倾向，即法律万能主义和法律虚无主义。这两种倾向都是错误的。

（二）法的渊源

法的渊源亦称为法的表现形式，是指由不同的机关制定的法律规范且以不同的形式表现出来的，它包括两方面的含义：一是法律规范的创制机关、创制权限和方法；二是不同形式的法律规范之间的效力等级关系。

综观古今中外，法的表现形式一般分为：宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、国际条约，判例、宗教戒律、国王的命令、习惯等等。各个历史时期、各个国家由于政治经济体制不同和历史文化传统的不同，法的种类也不同。在我国，法的表现形式分以下几种类型。

1.宪法

宪法是我国的根本大法，由全国人民代表大会制定，是我国法律的最主要、最高的法规，具有最高的法律效力。

2.法律

法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的规范性文件。包括全国人大及其常委会作出的具有规范性的决议、决定等。其法律效力和地位仅次于宪法。(www.xing528.com)

3.行政法规

国务院根据宪法和法律制定的有关国家管理活动的规范性文件称为行政法规。包括决议决定、指示、命令、条例、办法章程等。行政法规的地位和效力低于宪法和法律。

4.地方性法规

主要由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会依据宪法、法律和行政法规发布的，只在本辖区内有效力的规范性文件称为地方性法规。此外，省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准较大市的人大及其常委会，也可在一定条件下制定本市需要的地方性法规，但地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。

5.民族自治地方的自治条例和单行条例

民族自治地方人民代表大会制定的规范性文件称为民族自治地方的自治条例和单行条例。它同地方性法规具有同等的地位和法律效力。

6.特别行政区法律

特别行政区的法律包括全国人民代表大会制定的有关特别行政区基本法（如《香港特别行政区基本法》），以及由特别行政区有关立法机关以基本法为依据而制定的各种具有规范性的法律文件等。

7.我国缔结或加入的国际条约

我国同外国缔结的条约，包括双边条约、多边条约，有关贸易、经济、科技、文化交流等方面的协议，或我国加入的并已生效的国际条约，都是我国的法的渊源。

（三）法律体系

法律体系是指一个国家将全部的现行法律规范划分为各种法律部门，并由这些部门组成具有内在联系的相互协调一致的统一整体。

一个国家的法律由于具有共同的经济基础、共同的阶级意志以及共同的指导原则，而决定了它具有内在统一性。但由于法律调整的不同类型和不同方面的社会关系而划分为若干不同的法律部门和法律制度。各法律部门、法律规范之间的界限并不是绝对的，而是密切联系的，甚至相互交织在一起。

习惯上说的是水法规体系中“法规体系”的概念与法律体系的概念是不同的。水法规体系中的“法规体系”，在法理上称立法体系或制定法系统或称规范性法律文件体系等。它是法的外在表现形式的系统。法律体系和立法体系虽然都称为“体系”，但这个“体系”中的结构是不一样的，就各体系的纵向结构来说，法律体系的结构是法律部门和部门群，而立法体系的结构表现为发布规范性文件的国家机关的等级结构。换句话说，法律体系是对法律部门，进而对法律规范进行的分类，因此法律体系的要素是法律部门和法律规范。立法体系是对规范性法律文件的分类，它的基本要素是有着不同内容的、不同法律效力的规范性文件和法律条文，按照制定文件的机关不同、法律文件的效力等级不同而分成不同的类别。例如，我国目前正在形成的社会主义市场经济法律体系是由宪法之下的维护社会主义市场经济秩序为目的的刑法、民法、经济法、劳动法、行政法、程序法等法律部门构成；而水立法体系在整个社会主义市场经济法律体系之下，以水法为核心而形成的法律、行政法规和地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章和部门规章等一系列已经出台或准备制定的规范性文件构成的系统。

（四）法与政策

政策是政治对策，是处理阶级关系和国家事务的方针、原则、规范，是一定经济要求的体现。政策分为政党的政策和国家的政策，政党的政策分为执政党的政策和在野党的政策。而国家政策是由执政党或掌握政权的阶级通过国家机构制定、发布的政策。

在我国，中国共产党是执政党，党的有关国家事务的政策，也就是我国的国家政策。我国的法，实际上就是把党的主张和政策通过国家权力机关按照法定程序制定或认可并保证执行的规范体系。因此，我国社会主义的法与党的政策本质上是一致的。表现在：第一，两者反映的阶级意志和利益是相同的，都是工人阶级为领导的广大人民群众的整体意志和根本利益的体现，并且都是为实现这种意志和利益服务的。第二，两者赖以存在的经济基础是相同的。都是社会主义上层建设的重要组成部分，都是为建立、巩固和发展社会主义经济基础服务的。第三，两者的指导思想是相同的。都是在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论指导下，总结社会主义革命和建设经验的基础上制定的。第四，两者的政治目标和历史任务是相同的。在社会主义初级阶段，两者都是进行社会主义现代化经济建设的有力工具。

法与政策的区别在于：第一，制定机关不同。法是国家机关制定或认可的，具有国家意志性；党的政策是党的机关制定的是党的意志的体现。第二，实施方式不同。法具有强制性，是由国家强制力来保证实施的；政策则不然，人们对政策的遵守是基于对党的信赖与拥护。第三，表现形式不同。法具有很强的规范性，具有明确、肯定、保障的特点，便于贯彻执行；政策一般属于原则性的方针或号召，比较原则、灵活，弹性较大，对于权利义务关系往往规定得不具体。第四，稳定性程度不同。法具有较强的稳定性，它的制定、修改或废除必须到国家机关按法定的权限和程序进行；而政策则相对比较灵活，要根据政治、经济形势的发展及时调整。

政策与法律相互作用，相互制约。一方面政策对法律的制定和实施具有指导作用，在内容上，法律是政策的具体化、定型化，法律是实现政策中所体现的历史任务的一种政治措施。另一方面，法律一经制定，反过来对政策的制定就有一定的约束作用。我国宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切国家机关和武装力量、各政党和各种社会团体、各企事业组织都必须以宪法和法律作为活动依据。政策制定应以宪法和法律为依据，不得与宪法和法律相抵触。