在风险传播中，对于风险的评估因主体性的差异而会有不同的感知结果，因此各群体的诉求需要在公众参与中得到体现以形成舆论，并对风险管控的政策制定过程产生影响。因此，在公众参与过程中，风险传播的利益主体要多样化。以TRI数据库为基础，笔者探索这30多年里美国公众参与的实践。
（一）企业的虚假公众参与，形成风险的感知客体
避免传播失灵必须要有被监督的对象。在以TRI数据库为基础的风险传播中，企业是风险主要的制造者，在公众参与中它是以追逐利润为原动力的、具有原罪特点的参与主体。有学者提出虚假公众参与（pseudoparticipation）一说，认为这种参与形式是在风险管控的政策早已经被制定出来后，为了避免公众的不友好反应，制定者（如政府部门、企业等）通过公众参与来创造公众也加入风险管控政策制定过程的幻觉。[42]“虚假参与”是对企业公众参与的最接近的描述，在以TRI数据库为中心的公众参与中，企业始终处于被舆论监督的对象中。在“虚假参与”模式里，贝尔斯顿（L．Belsten）认为社区里的公民不做公众参与活动不是他们对诸如污染等风险问题不感兴趣，而是认为公众参与仅仅是一种“决定—宣布—辩护”的过程，这一过程是权力方设计好的公众参与的公关记录，并认为这种参与会导致来自公众对于风险管控政策的明显的反对，会延缓这类管理政策的出台与顺利推行。[43]因此，企业这类公众参与并不能吸引太多的公民以及社区参与其中。
企业公众参与的重要形式是利用TRI数据库进行内部环境风险监控。波音公司把TRI数据库里该公司的排放数据刊登于公司官网上，以此向企业内部员工和公众展示该公司的环保工作及其进程。该公司官网的信息显示，从1991—2002年波音公司有害化学品总量排放已经减少了82%，波音公司将继续投资研发减排的新科技、寻找新路径。[44]孟山都（Monsanto）公司同样在本公司网站上公开以往和现在本公司工厂排放的TRI数据，合规的排放处罚、化学品泄漏、现场优先排放的化学品等。在企业以TRI为基础的风险传播中，理想状态下企业试图让公众充分了解企业对于企业风险管理科学性的认知，目标公众的这种认知甚至需要达到与企业管控者相一致的程度，这样公众就会同意企业对于风险管控的种种制度的理解与支持。事实上，由于公众较少参与其中，利用TRI数据来检测本公司环境各类指标是其主要的功能。
提高企业循环再利用能力以获取市场回报。企业利用TRI信息可以进行有效的内部废物处理。马拉松石油公司（Marathon Oil）加装热脱吸装置对废旧油桶处理，成功再利用了12万余废旧油桶；乔治亚海湾公司（GGC）采用TRI信息装置甲醇汽提塔净化管线，成功回收9 300加仑的甲醇，这些甲醇之前已经被作为生物废物处理。[45]佛罗里达电照公司（FPL）注意到TRI在公众参与中的影响力，建立了回收利用中心对旧材料回收再利用，该中心每年售卖再利用产品的利润达到180万美元。[46]范德堡大学基于TRI的研究发现，企业从事治污活动级别较高者，其在股票市场的价值就会越高（EPA，2003，P54．）。
企业利用TRI数据的公众参与在于改善形象来实现市场目标。《财富》杂志用TRI数据编制出美国制造业的“绿色指数”，依据企业的环境记录给企业打分（0—10分）并区分出10个级别。[47]一些公司特别是大公司会充分利用TRI数据库中关于本企业的记录，来监测与内部评估其企业的环境表现。对于一般的企业，如福特汽车使用TRI来追踪本企业的环境改善轨迹，以此作为企业可持续发展计划的一部分。[48]最近这些年苹果公司也会利用TRI数据库里本企业的环境记录，每年会出版《苹果环境责任报告》（AERR），作为社会责任的一种具体表现，向公众进行环境信息公开。这是企业社会责任的一部分，是提高形象的重要途径，也是一种公关行为。
这种“虚假参与”让企业作为环保主体进入公众参与中来，是形成“企业—政府—公众”为基础的多层次公众参与的前提条件。然而，有研究发现在全球范围内光鲜夺目的企业社会责任报告中，企业通常都会回避其核心业务，这些公众参与也不会对其日常决策产生影响。只有极少数企业的可持续发展计划得到重视并获取了资源。因此企业的这些公众参与无法在全球业务中逐步实现环境的改善。[49]这种参与和哈贝马斯的话语伦理理论里的“战略行动”（strategic action）相似，只是它的传播方式是单向与线性的，权力一方制定了风险管控的决策以后，再与公众沟通后让公众接受。[50]这个层次的公众参与，让公众多了一个不同利益主体，有了一个主要的舆论监督的客体和公共对话的对象。
（二）初级公众参与，以纠正内容扭曲性的传播失灵
初级公众参与是指公民个体或者社区组织引导的公民小群体，尝试在风险认知与风险管理政策制定过程中，与制定者建立一种双向的信息交流沟通关系。按照学者罗威（G．Rowe）等的观点认为，公众参与应该是信息双向流通的过程。他们专门与公共传播（public communication）的信息从权威到公众、公共咨询（public consultation）的信息从公众到权威的单向流通相区别，认为公众参与在双向信息流通中获取参与表达的机会。[51]
公民个人的参与是最基本的形式。因为有了TRI数据库，美国公民会主动挖掘TRI数据库，传播当地的环境风险，扩大社区公民对当地风险的认知，从而获得公众参与的主动权。威尔森（D．Wilson）是美国一位普通公民和环保主义者，在得克萨斯州墨西哥湾的锡德里夫特镇，她采用TRI数据库来确认这个海边小镇内有害污染物对于公众与经济的负面影响。[52]威尔森是该镇的第四代渔民、5个孩子的妈妈。当她得知她和邻居们生活在美国污染最严重的小镇以后，她决定用TRI数据库的信息来抗争和反击。作为公民个体公众参与的范例，威尔森获得了国家渔民杂志奖（NFMA）、路易斯安那环境行动（LEAN）等公民奖项。
通过TRI数据与周边的排放工厂直接双向沟通是公民公众参与的重要形式。相对于企业来说，公民个人的力量也相对较小，在公众参与中更多地以社区的形式参加到风险传播中来。20世纪90年代加州里士满小城（Richmond），一些社区周围有数家炼油厂和大工厂排放化学品污染物。居民在“改善环境社区”（CBE）等社区组织的倡导下，挖掘TRI数据库中有关里士满小城里的污染源，出版了《处于风险中的里士满》报告，确定有20家最大的污染厂，并认定雪佛龙炼油厂为最大污染源。于是，社区居民与雪佛龙公司之间组织多次的直接对话。在TRI数据面前，雪佛龙公司答应在1994年关闭工厂的旧设施，替代以环保的新设备，从而达到公民、社区层面公众参与的效果。[53]
社区组织带领个体公民参与风险认知实现信息的双向流通，通过TRI数据库出版社区报告以获取参与交流的机会。爱荷华工商业协会（IABI）是致力于社区为单位来做环保的组织，利用TRI数据库，该组织要在德梅因波尔克县内的社区里减少TRI里有害化学品的排放，并制定在1992—1995年减少70%排放的监督计划，并有较好的效果。[54]社区居民的参与甚至能够形成较大的地域性舆论，密西西比河走廊广为人知的“癌症村”（cancer alley）居民利用TRI数据库出版了社区报告《呼吸毒物：卡尔克苏教区工业的毒害成本》，[55]揭示卡尔克苏教区的穷人和有色人种的呼吸健康比普通公众承受更大的环境风险伤害。这一报告引起美国州和联邦环境资源部门的重视，2002年美国环保署太平洋西南区域办事处在此基础上还专门出版了《降低毒性风险的公民指南》，[56]针对加州、夏威夷州、内华达州等地的公民，指导他们如何使用TRI数据库来降低社区与邻里间的环境风险。因为有了TRI数据库，传统意义上的公民个人与社区公众参与的作用发生了较大变化，它变成了其他几种公众参与的基础。
学校教育中传播风险属于偏文化属性的范畴。教育领域利用TRI数据库建立知识体系，对学校里的学生进行环保教育，这是促进公众参与的重要形式。在中学教育层面，有从事公共卫生咨询事业的学者利用麾下的非营利组织环境健康研究中心设置了高中阶段的课程，鼓励高中生以TRI数据库为研究的基础，进入到环境评估与保护的公众参与中来。[57]在从小学到大学的课程里面，美国环保署也在推荐以各类TRI为基础的健康防护课程。[58]在大学研究层面，《洛杉矶时报》报道过加州大学洛杉矶分校利用TRI数据库的研究，证实美国人口最多的县（洛杉矶县），低收入群与拉丁族裔比其他群体更接近该区主要的几个空气污染源，有可能导致健康问题。这种新知识也会对这个领域进一步研究提供理论框架。[59]这些教育领域从知识体系上培养年轻人使用TRI数据库的方法，以尽早形成环保领域公众参与的习惯。
总体来看，初级公众参与主要是公民个人或社区利用TRI数据库传播风险，以主动获取公民参与中双向沟通的机会，以纠正大众传媒为代表的内容扭曲性的传播失灵。米雷尔认为在公民与社区公众参与层面，风险心理学家认为公民的愤怒是由社会、伦理方面的认知反应引起的，因此心理学家认为这个层面风险传播的目的，一定不要用专家的“事实”去“教育”公众，而是要建立一种对话机制，要在一个公民愤怒与恐惧的话题上建立双向共享信息的流通渠道。因此，初级公众参与中公民并不能真正地从科学高度理解风险的真实存在，而是争取获取双向信息流通的机会以影响公众参与的结果。(www.xing528.com)
（三）部分公众参与，以纠正功能性的传播失灵
功能性的传播失灵在于传播的结构齐全，有些结构不能发挥有效传播的功能，科技语言与大众语言的沟通不畅是最常见技术性的失灵表现。部分公众参与是由“技术性”（technical）正坐标轴和“批判性”（critical）负坐标轴组成。“技术性”是指风险可以独立于社会情境而被研究出来的属性。沿着这个坐标项，风险评估者需要努力促使公众用专家的思维方式去考虑风险，公众的风险感知需要与科学理性相一致，[60]这样就更容易与科学政策制定者产生互动。然而，这一维度的偏颇之处在于它排除了风险的社会建构因素，也排除了公众利用已有知识运用于政策制定过程的可能性。“批判性”维度正好用来纠正这一倾向，它是指像大众传媒、环保的非政府组织等在用大众化的语言传播科学风险的信息，从而在“技术性”专家与普通公众之间架起一座桥梁，提升公众的风险认知能力，以避免功能性的传播失灵。这个过程中，一方面，承接了公民个体与社区的公众参与，因为他们还没有获得风险知识；另一方面，在此层面公众并不能与政策制定者进行对话，只有完成这一步才能进入到政策制定者对话阶段。故此，此一层面被称为部分公众参与。
大众传媒利用TRI进行数据分析来对公众进行风险传播。每年美国环保署TRI数据库最新的报告出炉，媒体都会对全美的环境问题作各类分析与总结。《华盛顿邮报》对2009—2010年全美增加的16%有害物排放物进行分析认为，这些增量主要来自金属冶炼和化学品制造业，并注意到这些产业也增加了二噁英的排放，加大伤害公众健康的风险。[61]借助公众对于科学风险的理解以形成强大的舆论，报道有毒物排放与公众健康关系为常见的新闻生产方式，如全国大报《今日美国》利用TRI数据跟踪工业污染，确定出美国有12．8万家学校毗邻高污染设施。这篇报告在涉及与TRI数据库的关系时指出：“数据是在由2万家工厂提交给政府报告信息的基础上挖掘出来的，这里还提供给美国公民如何获取校外空气（质量）信息以及如何防护的知识”。[62]
大众传媒还能代表公众监督地方政府表现，从而形成舆论压力敦促地方政府改进工作。新英格兰地区的网媒golocalprov利用TRI数据库，根据罗德岛上的有毒物排放给市政府评级，以推动公众参与。[63]作为美国有影响力的媒体，网媒《福布斯》利用TRI数据库中有害化学品排放的分布，发布美国“最有毒”的前10名城市排行榜，以此引起公众注意力，形成对政府的舆论压力。[64]因为TRI数据库很容易形成各类污染数据排名，连英国的《卫报》为博得眼球也加入这种新闻生产中来，做了美国污染前10名电厂的排名。[65]
这些大众传媒利用TRI数据库进行新闻生产所形成的风险传播具有强大的舆论效果。美国联邦环保署下属的化学应急准备和预防办公室（CEPPO）的调查发现，媒体基于TRI数据的风险报道过后，被媒体点名的大排放企业出现明显的减排现象，是整体产业排放降幅的两倍。[66]对于公众参与来说，这一点无疑具有振奋人心的效果。
大众传媒与环保组织在TRI数据上的舆论联动。环保组织因为具有高度的公众参与性，某种程度上反映着公众的声音，媒体在风险传播的公众参与方面，愿意与环保组织形成舆论上的合力，以强化舆论效果来推动公众参与。以环境美国（Environment America）为例，该环保组织很注重在调查研究基础上带动公众参与，美国多家大众传媒都与其形成过舆论联动。《今日疏浚》（Dredging Today）新闻生产中使用环境美国的TRI数据研究发现，在2010年有850万磅的有毒化学品被倾倒进新泽西的水航道里，造成巨大环境风险。[67]这种互动会有空间上的联动性，同样以环境美国的报告为基础，《新泽西实时新闻》（NJRTN）列出新泽西州境内具体的河流污染情况，如特拉华河污染全美排名第5、摩尔斯河（Morses Creek）污染全美第19，并指出问题根源：“环保人士指出污染者并不是违法（倾倒），企业自己报告给环保署的（TRI）数据是（合法的），基于国家法律许可的（底线）向水路排放（污染）物质的。”[68]
在新闻生产过程中媒体与环保组织在事实与观点上很容易形成联动，既能用生活化的语言传播公众以风险知识，又能促使政府政策制定者提高排放标准，容易产生强大的舆论效果，让受众多角度地感知风险，公众参与的效果就好。
（四）充分公众参与，纠正结构性功能的传播失灵
传播的结构性功能失灵即传播结构不完整或者结构上存在不确定因素，导致传播失灵，在本研究中主要是因为外部权力系统所致的传播结构不全，或者结构要素不确定，导致传播失灵。因此，按照公共选择理论，需要公众参与选择、参与表达，然后在政策层面保证这种传播结构的完整与功能的畅通，从而实现有效传播。按照贝尔斯顿的观点，充分公众参与（full participation）是一种理想状态，是指在决策机构里每一个成员对政策的制定都有平等的权利，权力已经去中心化，公众参与过程的建议与修改方案将会被纳入政策制定中来。当然，这种充分参与是建立在前三种层次的公众参与基础之上的，没有前三种公众参与就不会有充分的公众参与。与此同时，正如米切尔·西蒙斯所说的那样，我们没有人会认为公众参与的每一个体都会平等地对政策的制定产生影响。之所以这样说，是为了表达这种公众参与对于政策制定的影响力之强大。不过它是有条件的，学者罗斯（Ross）认为一个开放的公众交流的平台应该包括各种利益相关方，政策制定之前对于各种公众参与诉求的尊重。[69]
充分的公众参与首先表现在研究领域对于TRI数据库基础上的风险研究，这个层面关照的对象是社会精英阶层，它们直接或间接地作用于政策制定者，是在公众参与的高层次才出现的高参与度。具有独立身份的学术团体或民间研究机构，运用TRI数据在公众参与中能够直接推动政府工作。布鲁克林区消费者政策研究所（CPI）是一个联邦政府认可、财政上独立于政府和企业的慈善组织。这个研究机构使用1988年的TRI数据库发现，乌兰诺公司（Ulano Corporation）是纽约市第一家空气污染大户。它联合多家媒体报道对政府职能机关形成强大的舆论压力，纽约市环保局（DEC）采取行动促使乌兰诺公司改造焚烧炉，把甲苯的排放减少到原来的5%左右。[70]这种公众参与有独立研究机构基于TRI的数据库研究，直接推动政府提高企业产业标准的规定，大大提高了公众参与的效果，是这个层面公众参与的典型。
政府利用TRI数据来完善企业公众参与的奖惩政策。科罗拉多公共卫生与环境部（CDPHE）以TRI数据系统为依据，确定了全州范围内10家企业集团为最大的有害品化学排污单位。这一纪录是该州环境部开展企业治污活动优先权及其资金分配的重要依据，这也是大企业参与政府减排项目的重要参照。[71]政府职能部门利用TRI数据库可以有效地完善企业信息公开和促进公众参与。纽约州环境资源部用TRI数据确定出全州境内400家工厂排放出该州95%的有毒物质。据此，政府环境资源部门有针对性地修改政策，重点对这些工厂进行多媒体通告、强化监督、持续检测，并通过各类媒体形式促进公众参与。[72]
立法是TRI在风险传播中对公众参与推动作用的最高体现。在制定政策方面TRI数据库同样具有很高的公众参与性。路易斯安那州议会根据TRI数据库里的信息，要求州环境质量部（DEQ）颁布法令确定100种优先污染物，并为它们确立排放标准，并以1987年为起点到1994年减少50%的排放。[73]基于TRI数据库的学术研究以精英阶层为主要的风险传播对象，在此基础上产生的理论对精英阶层的问题分析起到框架的作用，在国际范围能培养出一些学术共同体，从而进一步影响大众的风险认知，为政策的出台奠定基础。比如在环境正义理论假说里，认为至少在美国部分区域内，穷人与少数族裔社群居住在离工厂、公路和机场等高污染、高噪音区域里更近的地方，这必然对他们的健康产生更大的危害和风险。[74]这一理论至少在美国部分地区通过TRI数据库的信息得以证实，如前文所述的密西西比河走廊上的“癌症村”。这一理论在国际上产生影响，因为大量的工业废物被运往发展中国家，引起国际学术界的注意。1995年9月，77国集团修订了《巴塞尔公约》，禁止所有危险废物从工业国出口到其他国家（主要是第三世界）。[75]
在充分公众参与层面，实际是在机构（institution）内进行的意见交换过程，在公共选择理论里，是获得公众选票的过程。福柯（M．Foucault）认为机构是一个权力场，对于发生在制度环境（institutional settings）下公共政策讨论中话语的考察，能够揭示出这样的（公共）空间：在那里，公民被明显地排斥于公众参与之外，抑或公民明显地被鼓励参与其中。[76]在这个层面公众参与中公民做了有影响力的事情，需要更多的底层公众参与和支持方能实现。
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