中国企业环境信息公开：公众参与政策制定解决之道

畅通公众表达及诉求渠道，推进环境法规和政策制定的公众参与，在《关于推进环境保护公众参与的指导意见》中有明确规定。公众对企业环境信息认知度的提升之外，还应该为公众提供表达环境诉求、参与政策制定的渠道。

（一）努力在关键领域引导公众参与

有害化学品清单的完善需要公众参与推动。我国国家安全监管总局曾公布《危险化学品目录》，并制定了征求意见稿，公众可通过信函、传真、邮件三种方式参与，但是该目录公布后，公众意见、政府是否采纳等内容无法获知。我国原环保部于2014年4月4日颁布的《重点环境管理危险化学品目录》，共有84种有害化学品，相当于美国的有害化学品清单，但于2016年7月13日被废止。对比国际实践，美国知情法案赋予了公众对申报企业范围、报告形式、化学品删减等内容提出意见，环保署需在180天内回应。1987年，美国TRI项目建设初期，企业、行业协会曾多次提出减少有害化学品清单数量的请求。在此基础上，美国环保署在1989年公开了第一份TRI数据报告，相比1987年收集的数据减少了1种化学物质，相比1988年减少了3种。^[138]1994年，环保署曾提出修改申报企业最低排放数量的门槛，收到500条意见，其中100条由政府机构成员、环保组织、公共利益团体和普通公民提起，其余400条来自企业、行业协会。这都是公众参与的共同结果。而我国的清单目前都由政府制定和公布，公众参与机会少，公众意见的内容、政府是否回应也未被公开。

在访谈中获悉IPE也在尝试在PRTR关键领域引导公众，其中最重要的努力就是创建我国的环境优先污染物转移登记制度的“建议物质清单”。这一清单一共有104种有害化学物质，该名录最早是根据国际经验以及我国《国家危险废物名录》得来的，是我国常见有害污染化学物质。本清单所列的持久性有机污染化学品，要求在IPE的平台上公开填报。为了促进公众参与，IPE会对一些常见的清单化学品进行分类，如有“持久性有机污染物”类14种、“金属类”15种、“温室气体”6类等。一些重要的有毒物会做一些基本的介绍，其中最能吸引公众参与的科学传播部分就是IPE的“研究报告”系列。以重金属污染为例，为使公众理解重金属污染的危害，从2010—2013年，IPE做了7期的《IT产业重金属污染调研报告》的深度调查，都是基于PRTR数据库基础之上进行的，像苹果、飞利浦、爱立信等大企业的环境污染被展示在报告里，然后被中央电视台等主流媒体报道，大大提高了公众对于一些重金属污染的认知，是非常成功的公众参与形式。

我国PRTR制度建设过程中也应有相应法规体系保障公众参与，有助于增强公众参与的意愿。除通过TRI数据库获取环境信息外，公众还应运用听证会、座谈会、委托环保专家等形式，参与政策制定，实现与政府的有效互动。与此类似，欧盟同样规定了公众直接参与PRTR法案的修订程序的权利。美国有85%的公众在使用TRI数据后对企业监督和施压，其中58%的企业会回应并进行减排。^[139]欧美等国在法规上对公众参与的详细规定对于建设我国有害化学品清单、推动公众参与有借鉴意义。

（二）环保组织推动参与政策制定

环保组织可以为普通公民提供公众参与渠道。IPE的蔚蓝地图在这方面有成功经验。蔚蓝地图App上用户可以分析企业超标记录，并＠当地环保部门官微，形成微举报。以山东为例，自2014年上线以来，山东17地市均对蔚蓝地图的用户投诉进行过回复，共计312家排污企业对网友投诉进行了公开解释。^[140]“举报／观察黑臭河”功能中，还能够实现与环保部、住建部的互联互通，通过蔚蓝地图举报的黑臭河信息，可以进入环保部、住建部的系统，处理后也会通过这一平台反馈。环保组织和政府部门通力合作，有效促进公众参与环境治理。(www.xing528.com)

环保组织自身在推动政府环境决策上也有成功经验。IPE自2011年起，每年都会通过人大代表提交议案，并且得到政府积极回应。2013年之前，政府对废气源信息虽有记录，但是并未公开。2013年3月，IPE联合其他环保组织通过人大代表提交《关于尽快实施重点污染源信息全面公开的提案》，并于当年7月得到环保部回应，发布《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》，要求全国各省市2014年起建成信息发布平台，对监测数据进行实时公开。此后第二、第三年IPE又提交了“落实”“优化”污染源信息公开的提案。^[141]近两年来，IPE也在试图推动PRTR制度的政府决策，但是效果不够理想。美国TRI制度建立初期，也有环保组织对其政策制定提出建议。这也是新《环保法》第五章所赋予的公众参与权利。

环保组织直接参与政府环境治理决策。IPE创建人马军曾多次参与新《环保法》征询意见会，新《环保法》第三稿发布会上，马军作为唯一一个民间组织代表受邀参加，而且作为专家发表演讲。此外，IPE直接参与河北环境保护公众参与条例的制度，撰写了其中一个章节。IPE的成功实践表明，当前政府对企业环境信息公开越来越重视，环保组织能够从程序上真正实现公众参与，促进PRTR制度的有效运行。

（三）建立环保组织与政府良性互动机制

环保组织与政府在法律框架下形成良性互动。环保部、民政部在宣传引导时，需要加大与重点环保组织的联系，建立定期沟通、协调、合作机制。^[142]环保组织对政府、企业的监督，其目的也是实现环境问题的有效治理，因而需要形成良性互动机制。IPE发布了8期针对政府环境信息公开的PITI评价报告，但在报告公开前，会先与地方环保部门进行沟通，形成互动反馈。如果IPE存在数据遗漏，根据环保部门提供的证明信息，也可以对评价结果进行调整。IPE每年发布报告地点都设在环境资源部宣教中心，并邀请地方环境资源部门分享经验。有意思的是，PITI的评分排名会在地方环境资源部门形成良性竞争，帮助提升信息公开水平。

国家最高环境资源部门也在加强对环保组织的引导和支持。环保部前部长陈吉宁曾在2017年3月答记者问时提到，要运用座谈培训、项目资助、购买服务等方式引导和支持非政府组织。^[143]这也是《环境保护公众参与办法》第18条^[144]和《关于加强对环保组织引导发展和规范管理的指导意见》规定的内容。环保部宣教中心、团中央全国保护母亲河行动领导小组办公室、中国新华电视、阿拉善SEE公益机构和IPE合作开展“万众参与，寻找蔚蓝”系列活动，邀请林丹、杨澜等名人拍摄公益广告和海报，引起了广泛参与，受众人数达到9 600万人次。^[145]IPE也曾参加过环保部组织的环境法、信息公开等领域相关培训，但除了“受训人”外，马军也曾受邀作为培训人，给其他环保组织、环境官员做培训。马军也被环保部、工信部分别聘为特聘专家。值得一提的是，环保部门也在积极引导“具有对外交往能力的环保组织积极‘走出去’，参与国际合作交流，通过民间交往讲好中国环保故事”。^[146]马军近期也多次针对发展中国家，尤其是东南亚国家的环境官员，做中国环境信息公开进展和绿色供应链相关的培训。政府主导，环保非政府组织“走出去”的民间外交形式，是一大亮点。