公众参与在公共政策制定中的作用

在风险传播中，既然公众参与存在于公共空间之中，以提高风险感知来提升公众参与认知基础，以双向的公众审议来完善政策及其制定过程，那么如何来衡量公众参与的水平呢？在这个标准上，国际学术研究者认为公众参与的任务与目标的多样性，公众参与的组织者、参与者及其社会环境、价值理念等存在很大差异，很难用固定的标准来衡量公众参与所取得的成功。^[59]一般来说，学者们会把标准建立在公众的需求基础之上，而不是政策制定者抑或当权者。因此，笔者将从这些角度展开讨论。

正义的程序导向（procedural-oriented）和结果导向（outcome-oriented）之标准。这一标准主要针对风险传播中公众参与的程序正义，它不以“产出”为标准，不强调某种预定结果的实现。主要聚焦在风险管理的政策制定中，公众是否可以参与其中，程序是否公平，观点和建议是否多样，是否有一对一的沟通，观点是否被清楚地表达等。^[60]研究也进一步显示通过程序正义公众对新出台的政策接受度和满意度会提高；^[61]反过来看，无论政策制定者还是当权者都欢迎并愿意去塑造这样一个标准，因为这样既可以提高风险管理政策在公众中的满意度，将来执行过程中也会受到公众的较大支持与理解。^[62]作为公众当家做主的一部分，在程序导向中公众对风险政策制定过程“控制”的信念、对政府或当权者在这个程序管理中之“中立”的态度，以及公众在此过程中所受到的“尊重”，都是公众参与是否达到目标的参考标准。^[63]结果导向（即结果正义）把对政策制定过程中公众发出的声音作为重要考虑要素，并相信公众对政策制定起间接影响作用；这些过程中还包括公众参与过程中的意见和评论对政策制定是否有用、公众智慧是否影响风险管理的决策内容、公众是否满意整个参与过程、风险管理决策者和公众参与者之间的关系是否得到改善与提高等。这两个标准侧重点不同，功能也不一样。

公众参与的目的性标准。这一标准包含程序正义和结果正义的内容但侧重点又有所不同。第一种观点为工具论（instrumental arguments），认为在风险管理的政策制定期间，公众参与政策制定过程和结果都具有合法性，使得政策在公众中具有很广泛的接受度和欢迎度。^[64]第二种观点为规范论（normative arguments），主张公民在公众参与中民主基石的重要性，认为政策制定过程中政府应该获得公民的同意、公民也有权利参与整个过程并对其内容产生影响。第三种为实质论（substantive arguments），强调公众的智慧在风险政策制定过程中的积极作用，主张风险管理的知识不仅仅只存在于科学家或技术专家那里，公民因为来自各个群体，会给政策制定者带来更多的智慧。^[65](www.xing528.com)

与风险传播紧密相连的一个标准为信息正义（informational justice）标准。信息正义与人际正义（interpersonal justice）共同构成了互动观点（interactional justice）这一考察纬度，又彼此相关很难切割。^[66]它不仅强调在公众参与环境风险管理政策制定过程中，享有信息分享权、要求过程中的信息透明权、充足的观点解释权，还包括参与过程公众受到的尊重与善待的权利。^[67]针对这一概念，学者们又有不同的主张与维度进一步丰富其内涵。契克维认为信息正义应该让有关环境风险的信息具有普通公众可懂的属性，这些专家的话语变为公众易懂的语言是信息正义的基础^[68]；菲奥力诺主张信息正义应聚焦于公众拥有平等获取信息的权利，在风险政策制定过程中普通公众拥有分享专家、政策制定者信息的权利智商，能够在政策制定过程中享有充分的讨论与审议权利；罗和弗莱沃认为信息正义还应该包括公众有权雇用独立科学家或环境专家对整个公众参与过程的信息进行审议，以使非专家的公众也能够最终理解，乃至影响到风险管理政策的制定过程；布兰切和布雷德巴里认为信息正义还应该包括整个参与过程的信息及时公开，整个政策制定者与公众的各方观点、权利、问责等信息都对公众及时公开。^[69]贝尔里与凯夫德强调信息正义还应该包括对公众的教育以提高公众素养，在公共政策制定过程中能够体现各方关切，甚至化解各方冲突。因此，信息正义主要是针对弱势群体的公众而建立的，在公众参与过程中公众能够获得易懂的各类资讯，让公众对风险管理政策制定整个过程具充分、有效的影响力。

总体来看，具体到每一个公众参与活动来看，衡量某一个公众参与活动的质量高低并不容易，因为每一个公众参与活动的目标并不一样，某一个公众参与不可能同时具备各个目标要素。因此，公众参与效果的衡量标准往往聚焦于某些主要的目标而忽视其他的目标特质。其中，科学、民主与公正是风险传播中公众参与以影响政策制定过程的主要目标。