公共空间中公众参与的形式和功能

作为公共空间（public sphere）的一种具体形式，公众参与在部分国外学者那里并不是让公众知道早已经制定好的政策和决定，而是要积极地引导出参与者的价值、目标与关切，目的是为了提高整体风险管理决定的科学水平。^[3]因此，在环境、健康等公共议题领域，公众参与是有组织、有目的地努力提高公民对于风险评估与管理水平的过程。因此，有学者定义公众参与为“有组织的论坛，在此政府、公民、利益相关者、利益集团和商业机构对于一些特别的问题和决定交换意见”^[4]。这类公众参与和传播学紧密相连，以交换意见为主要形式、以形成风险管理政策为目标，具有鲜明的公共空间的特征。哈贝马斯认为公共空间具有公共性，在这里像舆论这样的事物能够形成；它是由私人聚集而成的公共性，与公共权力相对而生，此空间存在的基础是国家与社会的相区隔。^[5]

公众参与是一种公众审议，实质是公共协商，是不同意见的交流与融汇，是达成共识的基础。公共审议是在做出决定之前公众对于事实与意见的仔细斟酌。^[6]有研究者认为虽然公共审议在很大程度上难以达成共识，但它却“带来思考的知识与判断能力，它带来参与者的各种问题视角有利于公共形成自己的意见”；并且这种对于风险管理的审议有公意属性，使得“决策过程更具理性与合法性”。^[7]也正是这种原因，有学者希望用public engagement来指称公众参与以强调参与性。在此基础上，有三个与传播有关的亚概念被引进以强化这种公众参与属性：公众传播、公众咨询（public consultation）与公众参与（public participation）。公众传播是指信息从当权者到公众的流动；公众咨询是指信息从公众流动到当权者那里；公众参与是指信息在两者之间的双向流动，具有对等性。^[8]从这些观点可以看出，在环境风险管理公共政策制定之前，寻求对等对话是公众参与的前提条件。

公众参与包括广大范围的公共群体，这是由风险管理与政策的正义性决定的。利益相关者的参与是指针对一些特定的群体、利益个体或者群体，要求的是相关方的参与；也有研究者认为“公众”应该就是“公民”，意味着参与者是合法的居民和有明确目标的团体组织。事实上，可接受的公众参与范围包括“最广大的潜在参与者”，因为是以风险评估与管理为基础的，这种交流应该在最广大的人群、个体、机构间传播风险、评估风险与管理风险。^[9]有批评者认为，各种群体的参与会让这种风险管理的过程民主化，使得科学问题政治化，从而降低风险管理的科学水平。^[10]支持者认为，风险管理中各种主体的参与可以使得政策更具有正义性，特别是对于那些被社会忽视的弱势群体；这种参与能让风险政策的制定者更能代表多数人的利益，风险管理与政策的正义特性更能代表公众的利益。有学者进一步指出，围绕风险管理的争议与冲突并非来自公众的非理性或无知，而被看作心理趋势固有的影响，它是公众参与和民主政府间互动的形式，并被一定的技术力量和一些社会权力放大的结果。^[11]

风险管理与决策中公众参与有多种形式。从公众参与过程的协商程度不同来看，调查被认为具有单向性，故而是公众参与度较低的一种形式。在这种形式里，被调查的公众多是任意样本或目标人群，如风险所涉及的当地居民，发放的调查问卷内容涉及受访者态度、意愿，还会包括一些背景信息。^[12]焦点群体的控制性讨论为第二种参与形式，参与的公众由主办方登记，这种讨论多出现于闭门会议，讨论的过程与结果仅仅对政策制定者开放。^[13]此种的讨论公众参与度较低，多发生在环境问题所涉及的各方利益人群中，故称为控制讨论人群。另外一种参与形式为有媒体记录的交流形式，采用对政策草案的文字评论（纸本）、互联网互动等文字形式，要求公众对一些环境风险的政策草案、行动等做公开的评议召集，公众可以用纸本或电子媒体等形式提供各种可能的解决方案。^[14]这种公众参与带有明显的社区特性，在人口较为稀少与集中的北欧地区较为常见。(www.xing528.com)

公众讨论是公众参与最常见的样式，也被认为是公众审议程度较高的形式。公众参与度较低的讨论形式为个体咨询，即公民个体在发起者带领下参与其中，通过咨询专家有关环境风险的知识从而提高风险感知与政策水平。^[15]这种讨论因为具有明显的单向性，而公众审议程度较低。“传统”的公众集会、公众听证会的讨论在公众参与程度上稍高于上一种形式，可以让所有的公众参与官方设定的议事日程当中来，公民可以陈述意见、可以问问题，也可以参与评论。^[16]更有效的一种公众参与形式称为“咨询委员会”，即选择公民代表群体、利益相关方的群体讨论，这个讨论的群体具有精英阶层的特色，针对具有科学特点的环境风险问题进行对话，以提高环境风险管理政策的科学水平。^[17]

在所有的有关环境风险的公众审议中，带有公众事件性的讨论、形成对立意见的交锋，甚至有政治观点的讨论，是一种公众参与程度较高的讨论形式。在初级形式中，这类讨论多以专题辩论、社区晚餐、工作室等形式展开，比起传统的会议讨论，这类有关环境风险管控力的讨论更像是公共事件，鼓励独立的观点交锋，需要有各种角度的争论。^[18]高级形式的公众参与直指政策制定之内容，称这种讨论为“政策辅助计划”或“审议论坛”。这种具有公共事件特性的讨论里有大量的专家级公众参与者，审议的内容需要与环境风险的科学规律相一致，保证政策的科学水平。^[19]从公众参与的形式来看，虽然国际学术界把公众参与的范围、讨论的形式都作为考察公众参与程度的重要标准，^[20]然而，最重要的标准还是公众对于环境风险管理政策制定内容的影响，即把公众参与推动环境风险管理政策的完善作为标准。^[21]