地方政府功能性传播失灵及其重建

（一）地方政府主动公开其监督企业环境信息的进程缓慢

面对环保组织的监督，部分地区政府依旧不愿公开或公开不够及时。吉林、内蒙古、天津、甘肃、湖北、湖南、重庆、四川自行监测信息发布滞后，公众难以及时了解重点排污企业现状。青海与山西环保厅网站上虽已呈现自行监测发布平台，但未实现数据实时更新；重庆、云南等地监测平台信息发布不全面，“在线监测信息实时公开”项目得分严重偏低。近年来环保政务微博、微信兴起，2015年报告显示，156个地区已开通环保政务微博，但仅36个账户更新环境监管信息；27个账户长期不更新甚至从未更新。^[5]对环境影响评价和对验收报告的公示得分偏低，前20名中仅3个城市超过及格线；120个被调查城市PITI平均得分仅44．3分。因此，地方政府不愿主动公开环境信息是一种较普遍的现象。

面对环保组织的监督，地方政府信息公开的系统性和完整性不足，涉及污染企业的信息公开为最薄弱环节。2008年，PITI评价前20名城市中日常超标违规记录公示得分率低于50%的有8个，企业环境行为整体评价得分率低于50%的占14个，里面有8个是0分；至2015年，多数城市日常超标违规记录的公开依然不全面，120个城市中该项得分率低于50%的有80个，得分率仅42．5%^[6]，仅52个城市公布了“企业信用等级评价”。除湖南、合肥两地公布评价依据外，其余城市仅公布企业名称与颜色等级。此外，排污费、信访投诉案件等关键信息的公开进展缓慢。就排污费而言，多数地区未完整公开排污费征收因子、各污染因子具体排放量和超标排污费征收等情况。根据环保部公布数据，2014年全国共下达环境行政处罚决定83 195份^[7]，但IPE污染地图收集的企业环境监管记录不及处罚的一半，仅34 000多条。^[8]很明显，地方政府公开企业环境信息的系统性和完整性严重不足。

（二）地方政府不愿公开其监管的企业环境信息

地方政府收到环保组织依法申请时，不愿公开环境信息的状况依旧普遍。《办法（试行）》实施一年后，面对IPE研究人员的申请，113个城市中，仅27个城市提供所需名单，不愿公开的地方政府占76%。其中，13%明确拒绝，14%未接通；20%成功发送申请但未回复是否处理，27%成功发送但无相关负责人；2%仅提供统计数据而不提供详细名单，仅24%提供被投诉或受处罚的企业名单。^[9]以山东泰安为例，申请人通过传真方式向环保局递交了信息公开申请，环保局第二天回复会积极配合，但此后再无任何进展；次年仍有10%的地方环保部门回复申请人“没有行政处罚”或“没有拒不执行的行政处罚”。^[10]至2015年，部分城市依旧未能健全依申请公开工作制度。29个城市未回复申请，IPE评价小组与其中8个地区环保局沟通后仍未获得有效信息。^[11]38个城市该项得分低于及格线，占总数的31．7%。多年来，依申请公开虽有所进展，但无论在要求或是实践中都存在明显不足。

面对环保组织的合法申请，地方政府环境监管部门人员有意曲解相关规定，并以此拒绝信息公开。地方环保部门拒绝公开的主要理由是“不属于公开范围”“商业秘密不便公开”，并且对“公开”行为做出限制。例如，《办法（试行）》已明确规定，政府应主动公开“环境行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施的情况”。但部分地方环保部门未将“行政处罚”具体情况列入公开范围，仅公布统计数字；甚至对申请获取的环境信息用途进行限制，例如不得用于公开等、缺乏法律依据。^[12]总体来看，政府不愿公开、不敢公开的状况依旧存在。

（三）地方政府面对公众监督之信息公开的残缺不全

“政府—企业”在此是指政府监督企业环境信息公开的一种监督与被监督关系。面对环保组织的监督，政府不能有效督促企业公开环境信息。多年来“强制清洁生产审核信息”和“重点企业污染物排放数据”两大关键信息的公开少有进展，始终是得分率较低的项目。PITI评价前20名中，强制清洁生产审核信息得分率低于50%的城市由2008年的15个增加至2015年19个。历年来总体得分率不高，至2015年平均得分率仅为29．5%。重点企业污染物排放数据公开不透明，数据系统性、完整性不足，尤其体现在有毒有害污染物的公开。2013年该项得分率最低为5%，仅27个城市公开相关数据，不公开的城市占77．5%，无一城市超过及格线。2015年前20名中仅1个城市得分超过及格线。(www.xing528.com)

现有企业环境信息公开的政策法律制度存在模糊地带，由此形成企业对政府监管的推诿，又进一步形成地方政府对环保组织监督的推托。目前，企业层面的信息公开依然局限于需要进行清洁生产审核的重污染企业，并且企业环境信息公开存在“例外”的模糊界定。企业涉及个人隐私、商业秘密、国家安全等生产活动属于法定不公开的信息，但“商业秘密”具体内容缺乏明确限定。面对政府的监督，很多企业甚至担心申请者通过排放物以推测生产原料会暴露技术为由，将排污情况和治污设施称作商业秘密。^[13]同样，部分地方环保部门以“商业秘密”拒绝环保组织的信息公开申请。2009年最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》公布后，学界、环保组织等要求明确不予公开的商业秘密的范围，但至今无相关法律细则。

（四）地方政府传播失灵存在东西部差异

功能性的传播失灵在不同政府间的信息公开中较为明显，它们的传播结构是完整的，但传播的公开度有所不同，根源在于不作为。其表现为地方政府信息公开水平存在明显区域差异，总体呈现东部高于中部，而中部又高于西部的态势，且东西部地区差距不断加大。6份报告中，2008年前20名城市东部地区占15个，中部地区3个，西部地区2个；后20名城市东部地区3个，中部地区7个，西部地区10个。2009—2010年前20名城市东中西部分别为19个、0个、1个；后20名分别6个、6个、8个。2011年前20名分别是18个、1个、1个；后20名为7个、7个、6个。^[14]2013—2014年前20名分别占17个、3个、0个；后20名分别占5个、9个和6个。至2015年，前20名城市东部地区19个，中部地区仅1个（排在20位）；后20名西部地区7个、中部地区8个、东部地区5个。东中西部城市信息公开水平虽有一定起伏，但整体东西部的信息公开水平差距在加大。

面对ENGO的监督，信息公开水平低的地区政府视而不见，不进反退。前20名与后20名的城市变化不大，部分城市始终徘徊于后20位。6份报告数据后20名中，山西临汾出现6次，排名依次为101位、106位、94位、95位、112位和117位（2013年后样本为120个）。山西大同、新疆克拉玛依出现5次，甘肃金昌、辽宁锦州、山东泰安、湖北宜宾、湖南张家界、云南曲靖都出现过4次，辽宁鞍山、内蒙古鄂尔多斯、山西阳泉、河南开封、贵州遵义、四川攀枝花等出现3次。此外，山东、辽宁等东部地区同样存在进展缓慢的城市，广东部分城市有倒退趋势。

（五）强污染地区政府信息公开效果有限

污染排放强度高的城市信息公开水平低，且多年来少有进展。由前文分析可知，后20名中城市多数为山西、新疆、内蒙古等排放大户集中的省区，其政府推动的信息公开水平不进反退。新疆克拉玛依是国家重要的石油石化基地，但其空气污染同样严重。据环保组织发布的2016年第一季度中国362座城市PM2．5浓度排名显示，31个省市中新疆PM2．5值最高。而列入PITI统计的乌鲁木齐与克拉玛依，信息公开水平极低。6份报告中克拉玛依排名分别为110位、111位、105位、110位、86位和118位。2013—2014年略有好转但2015年继续大幅度下滑。乌鲁木齐排名分别为47位、112位、62位、64位、77位和96位，极不稳定，且同样有下滑趋势。山东、湖北PM2．5浓度排名分列3、4名，而山东泰安、湖北宜宾等城市信息公开水平同样偏低。

涉及企业的信息公开差异是导致信息公开水平差距的关键因素。2015年PITI评价中，新疆克拉玛依企业日常超标违规记录公示仅2．8分（该项总分23），企业环境行为评价为0，排污费得分仅0．2。内蒙古的4个PITI评价城市的日常超标违规记录都极为有限。本溪、攀枝花等重工业城市企业日常超标违规记录也仅4．6分。相比之下，浙江温州企业日常超标违规记录为18．4分，企业环境行为评价4．6分，排污费公示1．9分。总体来看，经济发展水平相对较低、或经济结构较为单一的地区，政府与企业拥有共同利益，政策倾向于经济发展，忽略环境保护问题。与此相反，经济发展水平高的地区政府不再以GDP作为政绩的唯一追求，代表公众利益的第三部门能够与政府、企业建立良性的三角监督关系，协调互动形成有效治理。