在华跨国企业的传播失灵及重建

环境污染的负外部性需要我国有日渐完善的有害化学品清单体系，需要政府主管部门出面建设统一的PRTR数据库体系，并提供应有的新媒体技术支撑；公众参与需要引入多方环保主体，更需要二级传播机制对公众进行环境科学信息的再传播与引导，通过提升公众的环境科学素养来进一步提升公众参与的质量。

（一）缺少有效的我国有害化学物品清单体系

解决环境问题的负外部性需要有指标性的有害化学品清单。我国目前发布的具有化学品“黑名单”性质的《重点目录》这一偿试只是一个开始，需要进一步开放与完善。在《重点目录》中只有84种化学品名录，相比之前媒体披露的142种^[22]相去甚远。虽然这84种化学品有90%以上具有急性毒性，但与我国化学品误用、滥用、处置不当、化学事故等控制的需要还有距离。我国目前已经生产、上市销售化学品种类大概有45 000种，每年申报新化学品约100种。^[23]目前的“黑名单”目录只是冰山一角，且这一目录为2014年4月4日印发，且在2016年7月13日废止。也就是说目前尚没有一个普遍有效的有害物清单指标体系。即使这样，我们依然可以在这份清单上看出差距。

《重点目录》是由环境保护部组织专家根据我国危险化学品环境管理的需要而制订的，考虑到生产使用量大、用途广且有较高环境危害性这些标准。然而，像邻苯二甲酸二乙酯、双酚A等在我国广泛使用且对环境和健康都存在危害的化学品并未列入其中。邻苯二甲酸酯俗称“塑化剂”，广泛应用于食品（如白酒）、玩具与日用品领域。而这些化学品在环保部颁布的《化学品环境风险防控“十二五”规划》中被列有害化学品，且属于“累积风险类重点防控化学品”。未列入“黑名单”意味着此类化学品不在企业信息公开指标范围，企业不需要向环保部门报告这些化学品的释放与转移情况，也不需要对其进行评估环境风险，也无须承担责任。这表明《重点目录》需要进一步开放与完善。

有害化学品清单是信息公开与舆论监督的框架。然而，这个清单需要开放性与有效性。开放性，就是不断扩展新的化学品进来；有效性，是指在实际执行中企业愿意也有能力去执行。比如，一个企业需要公开10种和需要公开20种有害化学品清单的成本是不一样的；标准太高，使成本增加，企业要么达不到标准，要么只得停产。从欧美的实践来看，需要采取逐步扩大清单过程的做法，给企业产业升级的机会。欧盟2000年的EPER中有害物清单数目为50种，目前有PRTR数据库91种；美国TRI数据库有害物清单数目当前至少有623种化学品，从1988年创立数据库以来，也是由美国环保局不断添加化学品种的过程，如：1990年增加了9种、1991年7种、1994年32种，2010年又新添加16种。^[24]有害化学品清单的建设是个渐进过程，既给予企业合理的时间、成本，促使其产业升级，也使信息公开具有有效性。

（二）缺少由政府主管部门牵头建立的PRTR统一的数据库

解决传播失灵需要把环境信息作为公共产品，而不是作为商品。我国政府应由主管部门牵头建立统一的PRTR数据库的必要性。新法律框架首先体现这一必要性。《办法》第六条规定环保部应当建立、健全环境信息公开制度；第15条还进一步规定环保部门应当编制政府信息公开指南、目录等一系列标准。《办法》第二条规定国家环保部监督全国企业事业单位环境信息公开；第4条规定有条件的环保主管部门建设企业环境信息公开平台。在新《环保法》第二章第二十条规定，国家建立跨行政区域的各类联防协调机制，实行统一的标准、检测、规划措施。这些都表明全国统一的PRTR数据库建设应当由国家环保部的某一个部门牵头。(www.xing528.com)

从国际实践来看，政府环境主管部门牵头建立统一的PRTR数据库是通行原则，以保证信息的权威性。目前欧盟、美国、日本、加拿大、澳大利亚等30多个国家、国际组织和地区建立了PRTR制度及相应的数据库系统。欧洲E-PRTR是一个跨国污染物转移与申报数据库，囊括欧盟27国，外加冰岛、列支敦士登、挪威、塞尔维亚和瑞士5国的数据。该数据库最基础的工作是由企业申报，再由各国环保机构审核通过，由欧洲环保局牵头汇编而成的数据库；美国的TRI数据库由环保局牵头，规范指导企业数据的准备与提交；日本由环境省负责，与经济产业省联合协作完成建立更新PRTR数据库。包括PRTR数据库技术、开发与更新以及制度体系在内的支撑，都是由政府主管部门牵头在做，主管部门有能力在摸清一个区域／国家环境底数前提下统筹安排。PRTR数据库的核心任务有化学污染物清单的申报门槛（种类的多少）、估算方法（数据库的各项指标体系）、环境信息公开三方面，内容与程序都与政府主管部门主要工作密切相关。

我国政府环境主管部门牵头建立统一的PRTR数据库的可能性在于：首先，是在新法律框架里体现环境主管部门进行数据库建设的物质保障。《办法》第四条规定，环保主管部门应该健全企业环境信息公开制度，并把信息公开所需经费列入本部门行政经费预算。其次，由政府主管部门牵头进行信息收集与整理，以提高效率。因为政府主管部门与企业本来就有监督与被监督关系，政府主管部门上下级关系也很容易沟通。从我国实践来看，非政府主管部门收集企业环境信息和政府环境信息会有很多困难，如：IPE“水污染地图”作为全国范围内统一的数据库，除了物质保障外，在信息收集过程中也会遇到企业、政府相关部门不配合的困难，造成“水污染地图”数据库信息完整性的严重不足。从国际经验来看，应该由政府主管部门牵头建立统一的PRTR数据库，由公众参与和舆论监督来进一步完善这一机制。

（三）公众参与机制不健全：未能实现从科学数据到公共决策

环境科学数据到政府决策之间需要很多公众参与的环节。加拿大环境社会学家约翰·汉尼根（John Hannigan）认为环境问题是经过法律和科学观察以后才出现的，从认知到解释性的科学环境主张转变，就像一个“大家闺秀”的现身；要达成环境决策，需要一个“知识共同体”（epistemic communities），即“以知识为基础”的公众群体，这个共同体不仅影响对一个环境问题大小的认知，也可能影响解决方案、政策走向等。^[25]新《环保法》第五章“信息公开和公众参与”强调公众参与对企业信息公开、对政府环境信息公开、对于环境正义的作用。然而，作为舆论监督方的公众需要向“以知识为基础”的“知识共同体”转化，才能够更具有公众参与的科学性，进一步增强公共决策的科学性。

知识共同体构建需要把抽象的环境科学知识转化成大众看得懂的信息。从美国TRI数据库的公众参与^[26]形式来看，这些数据至少机制化地运用于媒体监督、学校教育、社区服务、公共卫生、政府参考、工商业责任、学术研究等公众参与形式，以尽可能多地带动公众认知企业排放、转移有害物与环境的关系。比如，环保NGO的美国环保协会每年会发起“打分表”（scorecard）系统，定期对TRI中的数据进行分析汇总，帮助公众更便捷地了解与自身息息相关的环境信息，而公众根据TRI数据库也会直接参与公众政策意见的表达，如遇到污染物排放表现差的企业，理性抗议不买其股票、不购买其商品等；^[27]“避邻运动”（not in my back yard）也是公众对周边排污超标企业的一种理性反应，因为其基于翔实信息公开基础上的科学数据，推动政府政策向更科学的方向发展。

目前来看，我国PRTR制度建设中，这一理性的公众参与形式并不多见，重要的是我们缺少像TRI这样一个统一的数据库系统作为公众参与的基础。IPE作为民间团体曾经开启过各类公众参与形式，如连续多年考察我国百余个城市政府污染源监管环境信息公开指数的城市评价活动；发起对中国城市空气质量信息公开指数（AQTI）的公众参与；连续多期带动公众践行“绿色选择倡议”；发布揭露企业排污损害公众健康的“重金属污染报告”等。在企业、政府环境信息公开领域，对公众环境科学与污染领域的重要知识起到普及作用。然而，这些公众参与缺少企业、政府与公众的多方主体的联合参与，缺少翔实、统一的数据库系统，缺少科学的政策法律框架，一定程度上限制了其影响的范围。因此，对我国PRTR制度建设来说，完善化学污染物清单的申报门槛是前提，统一数据库各项申报指标估算方法与收集是核心，环境信息公开与公众参与是这一制度科学性的保障。有了这些机制性建设，跨国企业的环境信息传播失灵就会得以很好的应对。国际经验也证明了这一点。