城市洪水管理：概念与内涵

2.5.1.1　洪水管理的提出

洪水是地球上最具破坏力、爆发最频繁、导致损失最惨重的自然灾害之一。我国是洪涝灾害多发的国家，2004年我国洪灾造成直接经济损失达666亿元，死亡人数1343人，2005年损失达1558亿元，死亡人数1624人，2006年损失达1273亿元，死亡人数2316人。在我国，防洪抗旱，除害兴利，是我国水利建设的首要任务，其中以工程手段控制洪水，历来是最为有效的防洪手段，提到防洪，人们往往是考虑如何运用各种工程手段来不断扩大保护范围，提高防洪标准。随着社会经济的发展，人类开始以整条河流为对象，规划建设由大坝、堤防、蓄滞洪区、分洪道、溢流堰、水闸、泵站、河道整治、疏浚、护岸、控导等一系列工程构成的流域的防洪工程体系，发展了兼具防洪、发电、航运、养殖、灌溉等多种目标的水利枢纽工程，并形成了水利工程规划、勘测、设计、施工、运行、维护、管理的各种体系，以及相应的教育、科研等体系。为了充分发挥防洪工程体系的作用，又逐步建立了水情测报、洪水预报、防洪调度、防汛指挥、抗洪抢险等系统。然而，受人类活动加剧与气候波动的影响，严峻的防洪形势与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧等问题交织在一起，使得现行有效的防洪手段面临一系列新的挑战。

从支撑可持续发展的角度，人们开始意识到，只有更为理性地规范人类自身调控洪水的行为，并且努力增强自身适应及承受洪水风险的能力，才能赢得人与自然和谐相处的空间。因此，未来防洪减灾工作的成效以及防洪减灾对保障社会安定、和谐与可持续发展的贡献，不单纯取决于人类控制洪水的能力，而必然依赖于洪水管理体系的健全与洪水管理机制的完善。

正是在这样的背景下，从“控制洪水”转向“洪水管理”成为了当代防洪战略转移的重要标志与必然趋向。水利部在 《中国防洪减灾的新策略》一文中指出:“中国政府在防洪策略调整上的重大突破是:从控制洪水向洪水管理转变。”

2.5.1.2　洪水管理内涵(www.xing528.com)

洪水管理是人类按可持续发展的原则，全面协调人与洪水的关系，理性规范洪水调控行为与增强自身适应能力，即能合理减轻洪涝灾害，又能充分开发利用洪水资源的综合防洪策略。

洪水管理以控制洪水为前提和基础，克服了单纯控制洪水的缺陷和不足。洪水管理既考虑了利用工程控制洪水，又避免单纯用工程控制洪水的局限性，从而采取全方位的管理措施规范人与水的关系，两者并非对立。洪水管理要坚持实事求是、尊重科学的原则，不能刻意追求或超越实际；要坚持确保工程安全、防洪安全、适度承担风险的原则，不能忽视安全而一味追求兴利；要坚持整体利益最大化原则，讲求投入与产出、效益与损失的合理，趋利避害，不以牺牲生态环境为代价，也不能造成环境问题的转移；要坚持利益均衡的原则，建立风险共担、利益共享、损失补偿的机制。

洪水管理是对控制洪水理念的继承与发展，主要体现在6个方面:①维系良好的生态是洪水管理追求的重要目标之一，而控制洪水则主要考虑保证防洪安全；②洪水管理既重视受保护的重点地区利益，也重视蓄滞洪区、滩区等的利益保护，注重寻求风险转移和利益补偿的平衡；③洪水管理针对我国特殊的水资源形势和日益增长的水需求，更加注重洪水的资源化；④洪水管理强调修建防洪工程要适度，不仅工程标准要适度，还要注意流域整体防洪工程的发挥，注意区域之间利益的协调与平衡；⑤洪水管理更加重视洪水监测预报、科学调度与决策等非工程体系的建设和完善，使现有防洪工程体系能公平公正地为全局服务；⑥洪水管理更加重视防洪法律法规体系建设，强调要加强管理，规范社会和人的活动，主动规避和承担风险；同时要加强社会保障体系建设，提高承受洪涝风险和灾后自我恢复的能力。

洪水综合管理（Integrated flood management）不仅意味着综合运用工程措施和非工程措施来实现洪水管理目标，而且意味着对流域范围的洪水管理措施进行综合评估，同时与其他资源管理（如水资源管理、土地利用管理与环境管理等）目标相结合，寻求满足社会各方面发展与安全保障需求的最佳解决方案。这意味着要从政治、经济、社会和生态与环境目标等宏观范围全面考虑洪水管理问题。