水电工程造价管理发展历程的回顾及其重要意义

在我国，工程造价管理工作的发展与完善，经历了一个曲折的过程，水利水电工程当然也不例外。在相当长的一段时间内，专业面较窄，其主要内容是指建设工程的概预算制度。随着社会主义市场经济的逐步建立，其深度与广度才有了很大发展，从而逐步向建设全过程的预测和控制发展，工程造价管理成为一门边缘学科。正确认识和总结这个发展过程，对深入理解和研究工程造价管理无疑是有帮助的。这个发展过程大致可分为以下几个阶段。

（一）建立与逐步健全工程概预算制度阶段（1951～1957年）

中华人民共和国成立初期，我国面临着迅速地恢复国民经济和为大规模的社会主义建设作准备，于是我国借鉴苏联的经验，引进了一套概预算定额管理制度。1951～1952年，政务院财经委员会颁布了《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，这两项制度的基本内容是：规定在不同设计阶段必须编制概算或预算，对概预算编制原则、内容、方法和概预算的编制和审批、修正办法程序等作了规定。概预算各种编制依据——概预算定额、费用标准、材料设备预算价格等，实行集中管理为主的分级管理原则。明确规定，工程建设概预算文件是设计文件的重要组成部分。概预算文件经相应机关批准后，即成为基本建设的最基本文件。确立了概预算在基本建设工作中的地位。

在“一五”（1953～1957年）计划期间，我国在初步设计阶段要求编制概算，作为控制基本建设投资的最高限额；施工阶段要求编制预算，作为甲乙方结算的依据。

在这一阶段，国家在加强工程建设预算制度的建立与管理上，着重抓了各类基础定额、取费标准、设备和材料预算价格的制定工作。水利部、燃料工业部水电总局、电力部分别先后颁发过水利工程的预算定额、施工定额和水力发电建筑安装工程施工定额、预算定额和概预算编制规定。

（二）概预算制度被削弱和严重破坏的阶段（1958～1976年）

“大跃进”时期，由于指导思想“左”的错误，只讲算“政治账”，不讲经济账，因而作为经济工作一部分的刚刚建设起来的概预算制度被削弱了。

边勘测、边设计、边施工的情况严重，设计单位在初步设计和施工图设计阶段可以不编制工程概预算。基本建设逐步变成建筑公司负责制，工程结束后实报实销、吃大锅饭、投资控制大撒手。

经过3年困难时期，从1963年开始国民经济进入调整时期，贯彻“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。全国重新强调建立、健全各项必要的规章制度，其中也包括重申基本建设的概预算制度。1964年水利电力部还颁发了《水利水电建筑安装工程工、料、机械施工指标》、《水利水电建筑安装工程预算指标》（征求意见稿）、《水力发电设备安装价目表》（征求意见稿）等定额和编制规定。但是由于种种原因，还没等到概预算工作的秩序完全恢复起来，文化大革命又来临了。

1966～1976年我国处于“十年动乱”之中，各项经济均遭到严重破坏。概预算制度和定额被当作资本主义复辟的基础来批判，定额被诬为“修正主义的管、卡、压”。因此，有关部门管理预算工作的机构，设计单位编制概预算工作的机构均被“砸烂”、撤销，概预算人员改行，大量的基础资料被销毁。这个时期，由于指导思想上的错误，“设计无概算，施工无预算，竣工无决算”之风盛行。大锅饭越吃越严重，国家的投资严重失控。

（三）整顿与健全概预算制度阶段（1976～1993年）

党的十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上，基本建设工程的投资管理和经济核算再次获得重视。从1977年开始，国家建委就着手整顿、健全概预算制度，组织概预算定额编制和修订工作。随着国民经济和社会的发展，在概预算制度的基础上逐步统一认识，建立建设工程全过程工程造价管理的观念。

1.重新整顿、健全概预算制度

1978年，国家基本建设委员会、国家计划委员会、财政部共同制定和颁发《关于加强基本建设概、预、决算管理工作的几项规定》，规定重申设计要有概算，施工要有预算，竣工要有决算（以下简称三算）。指出三算的管理工作是基本建设管理工作的重要组成部分，必须认真整顿和加强三算的管理工作，加强责任制，提高三算的质量，以达到合理使用建设资金，降低建设成本，提高投资效益的目的。这一“规定”比“一五”时期的概预算制度有了进一步的发展。

1982年国家计划委员会颁发了《关于加强基本建设经济定额、标准、规范等基础工作的通知》，强调各主管部门和各省（自治区、直辖市）各管理基本建设的综合部门，应建立、健全基本工作的管理和研究机构，加强概预算工作及编制依据的制定与管理。

1983年国家计划委员会和中国人民建设银行总行联合颁发了《关于改进工程建设概预算工作的若干规定》。该“规定”总结了中华人民共和国成立以来基本建设概预算工作中的经验教训，要求：(www.xing528.com)

设计单位在施工图设计阶段要编制施工图预算。

扩大设计单位概预算人员工作范围，除了要求做好概预算工作外，概预算人员应配合其他专业人员，共同做好建设项目的技术经济比较，以选出最合理的设计方案。

2.统一规定，有计划有步骤地制定各种定额和取费标准

1977年，国家基本建设委员会组织有关部委和省（自治区、直辖市）制定并颁发了全国统一的设备安装工程预算定额。

1978年，国家基本建设委员会、财政部颁发了《建筑安装工程费用项目划分暂行规定》，统一了全国各地建筑安装工程费用项目，并做到建筑安装工程计划、统计、概预算和核算口径相一致。1978年末，国家基本建设委员会颁发了《一九七八年至一九八零年修订和编制一般通用，专业通用，专业专用建筑安装工程预算定额和管理费用定额的规划》，并组织各主管部门和省（自治区、直辖市）实行。到1983年，全国制定和修订的工程建设概预算定额已达142 种。

为了适应建筑业和基本建设管理体制改革的要求，有利于合理确定工程造价，提高投资效益，1985年，国家计划委员会和中国人民建设银行总行联合颁发了《关于改进工程建设概预算定额管理工作的若干规定》等3个文件。文件规定预算定额在合理确定定额水平的前提下，适当综合扩大，做到简明适用；费用定额中将原独立费用中的各项费用属于直接费性质的（如冬雨季施工增加费、夜间施工增加费等），改为“其他直接费”，属于间接费性质的（如临时设施费、劳保支出等），同“施工管理费”合并为“间接费”；属于其他费用性质的，改列“工程建设其他费”。定额的管理分工和定额的执行均做了统一明确的规定，通用性强的全国统一预算定额的审批等工作均由国家计划委员会负责。

文件中将“建筑安装工程费”划分为“直接费”、“间接费”和“法定利润”3 个部分，“直接费”由“人工费”、“材料费”、“施工机械使用费”和“其他直接费”组成；“间接费”由“施工管理费”和“其他间接费”组成。

文件中提出了工程建设其他费用定额的编制应贯彻“细算粗编、不留活口”的原则，以利于实行费用包干。工程建设其他费用定额管理实行“统一领导、分级管理”的原则。

1987年，国家计划委员会、财政部、中国人民建设银行总行又相继颁发文件，将“法定利润”改为“计划利润”，并决定开始征收建筑安装企业的“营业税”及“城市维护建设税”和“教育费附加税”。从此，建筑安装工程费用，由“直接费”、“间接费”、“计划利润”和“税金”4 部分组成。使费用构成既符合理论要求，又有利于调动建筑安装企业的积极性，并保证国家的财政收入。

按照国家的统一部署，水利水电工程在基本恢复概预算制度的基础上，随着国家改革开放的不断深入，水电工程建设的改革较早地开始推行招标承包制、工程监理制和业主负责制。并且最早引入了动态投资、调价公式等新的概念，在工程造价行业中走在改革的前列。但是，从全局看，这些改革是局部的，带有修修补补性质，从本质上讲仍是计划经济体制下的统一计划定价的模式。

（四）改革工程造价管理的过渡阶段（1993年至今）

党的十四大明确指出，我国应逐步建立和完善社会主义市场经济体制。与此相适应，建设工程造价管理体制也必须适应这个根本的改变。

市场经济的基本特征是：自主的企业制度、平等的经济关系、完善的市场体系、健全透明的法律体系。

所谓社会主义市场经济，就是发挥市场机制配置资源的基础性作用，企业作为市场的主体，在国家宏观调控下按照市场规律进行活动，以达到效率与公平相统一的经济运行和调节方式。即在市场经济的基础上，必须兼顾到在竞争过程中和竞争以后所产生的负面影响，兼顾那些弱势群体，并兼顾市场经济中的社会公正和社会分配的平等。对工程造价方面来说，原有的计划定价体系必须作根本性的改革。