长江经济带生态补偿实施状况与问题

长江流域是我国人口最多、经济活动强度最大的流域，也是水环境问题最为突出的流域。生态补偿机制作为缓解环境与经济发展矛盾的重要手段，是长江经济带生态保护工作中不可或缺的一环。建立有效的生态补偿区域协调机制，是推动生态补偿落实的关键。目前，我国跨省和省内生态补偿实践已经有了一些进展。在跨省生态补偿实践方面，安徽与浙江、福建与广东、广西与广东、江西与广东、河北与天津等省（区、市）人民政府正在分别推进新安江流域（二期）、汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津上下游横向生态补偿工作。就省内流域生态补偿而言，江苏省开展了较深入的探索，其境内太湖区域及全省流域生态补偿经历了三个阶段：2007—2010年，太湖流域按水污染物通量区域补偿；2010—2014年，通榆河流域按水环境质量区域补偿；2014年至今，全省全流域按水质目标改善双向补偿。尽管长江流域的不少地方已经开展了一些流域生态补偿探索，但由于长江经济带涉及十余省（直辖市），流域跨度很大，各地流域生态环境情况不同、发展阶段水平不同，对流域生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异，各地流域生态补偿探索进展不一，特别是建立全流域的生态补偿机制涉及的地区多、诉求多、因素多、情况复杂，长江经济带生态补偿实践起来面临诸多问题。

（一）生态补偿法律规范、制度缺乏

长江经济带流域生态补偿进程发展缓慢的主要原因在于，生态补偿激励约束机制与相关法律体系不健全。首先，我国尚未制定完善的生态补偿相关环境保护法律、法规，并没有对各利益相关者的权利、义务、责任界定及补偿内容、方式和标准等要素予以明确规定。尽管江苏、上海及浙江等地已相继出台若干区域流域生态补偿法律法规。但相关法律执行效力低，且只适用于对本省（市）内部流域生态进行补偿监管，而不适合于整个长江经济带流域生态补偿机制。因此，中央的统筹地位亟待进一步巩固，建议健全生态补偿的法律政策基础或管理原则，完善相应权责制度，加强中央的领导核心地位，建立系统性的管理和监督考核机制。其次，长江流域的水环境资源产权制度也还没有建立起来，产权关系不明确，生态环境权益交易流转体系不建立，难以充分发挥市场力量，难以调动流域上下游相关方的积极性。长江流域生态补偿机制实施还缺乏有效的监管体系，监管能力不匹配。最后，对流域生态环境保护行为的激励和奖惩机制也不完善，这在一定程度上造成了流域各相关方实施生态环境保护工作的内在动力不足。

（二）生态补偿方式较为单一

目前长江经济带生态补偿制度的主要资金来源仍为财政资金，即根据跨界断面水质目标完成情况，流域下游向上游实施补偿或受偿，而企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。这种较为单一的补偿方式不仅加重政府负担，未能充分调动社会资本的有效参与，也难以保证生态补偿措施长期有效运转，环境质量改善效果难以巩固而且由国家财政纵向转移支付为主的长江经济带流域生态补偿标准偏低，补偿范围较小，补偿方式单一，这种“输血型”的流域生态补偿做法虽然起到了一定的积极作用，但基于“奖励”和“补助”的方式无法从根本上调动长江经济带流域人民生态补偿的积极性。此外，除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。(www.xing528.com)

（三）资金使用不均衡

现阶段我国长江经济带流域生态补偿资金主要来源于“财政专项基金”和“转移支付”。但就目前资金支付使用情况来看，长江经济带流域生态补偿资金呈现出严重的不均衡现象，且具有“横少纵多”的特点，即中央对地方的转移支付较多，而横向的同级行政区域间的转移支付却明显不足。根据部分试点地区的实施情况，部分地区（如涉及畜禽养殖清拆、居民搬迁等地区）的生态补偿金额远不能弥补生产转产或生活方式转变的应需资金，导致补偿资金不足；还有部分生态环境基础良好的地区，由于经济发展水平有限，无须建设重大治理工程，对治理工程的资金需求不大，导致部分专项资金执行率较低，部分地区“钱不够花”，有的地区却“钱花不出”。

（四）跨省界沟通协调不到位

目前长江流域的生态补偿机制建设主要是在省域范围内实施，长江流域经济带各区域之间缺乏有效协调、沟通机制。在财政分权、行政集权体制下，区域间的跨流域合作必将受到资源配置与行政区划壁垒限制。特别是跨省界流域横向补偿，上下游省份之间经济差异大，生态环境需求目标不同，对补偿标准设计的认识不同，突破流域跨省界生态补偿机制仍面临挑战。因此，在新形势下，流域内上下游相邻省（直辖市）或省域内市县要加快横向生态保护补偿机制建设，基于国家“一带一路”战略机遇，充分运用其行政职能，调动各省、市、区、县开展生态补偿合作。