生态环境保护与可持续发展：大气污染防治行动计划

（一）奋斗目标和具体指标

《大气污染防治行动计划》是由国务院于2013年9月10日印发的，自2013年9月10日起实施。

《大气污染防治行动计划》给出了第一阶段的奋斗目标和具体指标。

奋斗目标：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。

具体指标：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60μg/m3左右。

（二）十条内容简述

1.加大综合治理力度，减少多污染物排放

（1）加强工业企业大气污染综合治理。全面整治燃煤小锅炉，加快推进集中供热、“煤改气”及“煤改电”工程建设；加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设；推进挥发性有机物污染治理。京津冀、长三角、珠三角等区域要于2015年底前基本完成燃煤电厂、燃煤锅炉和工业窑炉的污染治理设施建设与改造，完成石化企业有机废气综合治理。

（2）深化面源污染治理。综合整治城市扬尘，加强施工扬尘监管，施工现场全封闭设置围挡墙，施工现场道路应进行地面硬化。渣土运输车辆应采取密闭措施，并逐步安装卫星定位系统。推行道路机械化清扫等低扬尘作业方式。大型煤堆、料堆要实现封闭储存或建设防风抑尘设施。推进城市及周边绿化和防风防沙林建设，扩大城市建成区绿地规模。

开展餐饮油烟污染治理。城区餐饮服务经营场所应安装高效油烟净化设施，推广使用高效净化型家用吸油烟机。

（3）强化移动源污染防治。实施公交优先战略，提高公共交通出行比例，加强步行、自行车交通系统建设，降低机动车使用强度；北京、上海、广州等城市每年新增或更新的公交车中新能源和清洁燃料车的比例达到60%以上，严格限制机动车保有量；在2017年底前，全国供应符合国家第五阶段标准的车用汽、柴油；加快柴油车车用尿素供应体系建设；到2017年全国范围基本淘汰黄标车；加强机动车环保管理，无环保合格标志的机动车不得上路行驶；开展工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制。

2.调整优化产业结构，推动产业转型升级

（1）严控“两高”行业新增产能。修订高耗能、高污染和资源性行业准入条件，明确资源能源节约和污染物排放等指标；严格控制“两高”行业新增产能，新、改、扩建项目要实行产能等量或减量置换。

（2）加快淘汰落后产能。结合产业发展实际和空气质量状况，提高环保、能耗、安全、质量等标准，分区域明确落后产能淘汰任务，倒逼产业结构转型升级。

（3）压缩过剩产能。加大环保、能耗、安全执法力度，建立以节能环保标准促进“两高”行业过剩产能退出机制；严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目。

（4）坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。对未批先建、边批边建、越权核准的违规项目，尚未开工建设的不准开工，正在建设的要停止建设；坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张。

3.加快企业技术改造，提高科技创新能力

（1）强化科技研发和推广。加强雾霾、臭氧的形成机理、来源解析、迁移规律和监测预警等研究，为污染治理提供科学支撑；加强大气污染与人群健康关系的研究；支持企业技术中心、国家重点实验室、国家工程实验室建设，推进大型大气光化学模拟仓、大型气溶胶模拟仓等科技基础设施建设。

加强脱硫、脱硝、高效除尘、挥发性有机物控制、柴油机（车）排放净化、环境监测，以及新能源汽车、智能电网等方面的技术研发，推进技术成果转化应用；加强大气污染治理先进技术、管理经验等方面的国际交流与合作。

（2）全面推行清洁生产。推进钢铁、水泥、化工、石化、有色金属冶炼等重点行业的清洁生产技术改造，到2017年，重点行业排污强度比2012年下降30%以上；推进非有机溶剂型涂料和农药等产品创新，减少生产和使用过程中挥发性有机物的排放。积极开发缓释肥料新品种，减少化肥施用过程中氨的排放。

（3）大力发展循环经济。鼓励工业集聚区发展，实施园区循环化改造，在50%以上的各类国家级园区和30%以上的各类省级园区实施循环化改造，构建循环型工业体系；推动水泥、钢铁等工业窑炉、高炉实施废物协同处置；大力发展机电产品再制造，推进资源再生利用产业发展；到2017年，单位工业增加值能耗比2012年降低20%左右，主要有色金属品种及钢铁的循环再生比重达到40%。

（4）大力培育节能环保产业。着力把大气污染治理的政策要求有效转化为节能环保产业发展的市场需求，促进重大环保技术装备、产品的创新开发与产业化应用；鼓励外商投资节能环保产业。

4.加快调整能源结构，增加清洁能源供应

（1）控制煤炭消费总量。到2017年，煤炭占能源消费总量的比重降至65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤，新建项目禁止配套建设自备燃煤电站。

（2）加快清洁能源替代利用。加大天然气、煤制天然气、煤层气供应；积极有序发展水电，开发利用地热能、风能、太阳能、生物质能，安全高效发展核电；京津冀地区城市建成区、长三角城市群、珠三角地区到2017年，基本完成燃煤锅炉、工业窑炉、自备燃煤电站的天然气替代改造任务。

（3）推进煤炭清洁利用。提高煤炭洗选比例，新建煤矿应同步建设煤炭洗选设施，现有煤矿要加快建设与改造；禁止进口高灰、高硫劣质煤炭；限制进口高硫石油焦；鼓励北方农村地区建设洁净煤配送中心，推广使用洁净煤和型煤。

（4）提高能源使用效率。新建高耗能项目单位产品（产值）能耗要达到国内先进水平，用能设备达到一级能效标准；京津冀、长三角、珠三角等区域新建高耗能项目单位产品（产值）能耗要达到国际先进水平；新建建筑要严格执行强制性节能标准，推广使用太阳能热水系统、地源热泵、空气源热泵、光伏建筑一体化、“热-电-冷”三联供等技术和装备。

5.严格节能环保准入，优化产业空间布局

（1）调整产业布局。按照主体功能区规划要求，合理确定重点产业发展布局、结构和规模，重大项目原则上布局在优化开发区和重点开发区；各类产业发展规划，所有新、改、扩建项目，必须进行环境影响评价；严格限制在生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目。

在东部、中部和西部地区实施差别化的产业政策，对京津冀、长三角、珠三角等区域提出更高的节能环保要求。强化环境监管，严禁落后产能转移。

（2）强化节能环保指标约束。提高节能环保准入门槛，健全重点行业准入条件，公布符合条件的企业名单并实施动态管理。严格实施SO2、NOx、烟粉尘和挥发性有机物排放总量控制，并将其作为建设项目环境影响评价审批的前置条件。

京津冀、长三角、珠三角地区以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、乌鲁木齐城市群等“三区十群”，新建火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等企业以及燃煤锅炉项目要执行大气污染物特别排放限值。各地区可根据环境质量改善的需要，扩大特别排放限值实施的范围。(https://www.xing528.com)

（3）优化空间格局。科学制定并严格实施城市规划，强化城市空间管制要求和绿地控制要求，规范各类产业园区和城市新城、新区设立和布局，禁止随意调整和修改城市规划，形成有利于大气污染物扩散的城市和区域空间格局；有序推进位于城市主城区的钢铁、石化、化工、有色金属冶炼、水泥、平板玻璃等重污染企业环保搬迁、改造，到2017年基本完成。

6.发挥市场机制作用，完善环境经济政策

（1）发挥市场机制调节作用。本着“谁污染、谁负责，多排放、多负担，节能减排得收益、获补偿”的原则，积极推行激励与约束并举的节能减排新机制。

分行业、分地区对水、电等资源类产品制定企业消耗定额；对能效、排污强度达到更高标准的先进企业给予鼓励；全面落实“合同能源管理”的财税优惠政策，完善促进环境服务业发展的扶持政策，推行污染治理设施投资、建设、运行一体化特许经营；完善绿色信贷和绿色证券政策，将企业环境信息纳入征信系统。严格限制环境违法企业贷款和上市融资；推进排污权有偿使用和交易试点。

（2）完善价格税收政策。根据脱硝成本，结合调整电价，完善脱硝电价政策；推进天然气价格形成机制改革，理顺天然气与可替代能源的比价关系；完善对部分困难群体和公益性行业的成品油价格改革补贴政策。

加大排污费征收力度，做到应收尽收。适时提高排污收费标准，将挥发性有机物纳入排污费征收范围。

（3）拓宽投融资渠道。深化节能环保投融资体制改革，鼓励民间资本和社会资本进入大气污染防治领域；引导银行业金融机构加大对大气污染防治项目的信贷支持；探索排污权抵押融资模式，拓展节能环保设施融资、租赁业务。

7.健全法律法规体系，严格依法监督管理

（1）完善法律法规标准。加快大气污染防治法修订步伐，重点健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任等方面的制度；建立健全环境公益诉讼制度；研究起草环境税法草案，加快修改环境保护法，尽快出台机动车污染防治条例和排污许可证管理条例；各地区可结合实际，出台地方性大气污染防治法规、规章。

加快制（修）订重点行业排放标准以及汽车燃料消耗量标准、油品标准、供热计量标准等，完善行业污染防治技术政策和清洁生产评价指标体系。

（2）提高环境监管能力。完善国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，加强对地方人民政府执行环境法律法规和政策的监督。加大环境监测、信息、应急、监察等能力建设力度，达到标准化建设要求。

建设城市站、背景站、区域站统一布局的国家空气质量监测网络，加强监测数据质量管理，客观反映空气质量状况。加强重点污染源在线监控体系建设，推进环境卫星应用；建设国家、省、市三级机动车排污监管平台；到2015年，地级及以上城市全部建成细颗粒物监测点和国家直管的监测点。

（3）加大环保执法力度。推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，严厉打击环境违法行为；对涉嫌环境犯罪的，要依法追究刑事责任；对监督缺位、执法不力、徇私枉法等行为，监察机关要依法追究有关部门和人员的责任。

（4）实行环境信息公开。国家每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单；各省（自治区、直辖市）要公布本行政区域内地级及以上城市空气质量排名；地级及以上城市要在当地主要媒体及时发布空气质量监测信息。

各级环保部门和企业要主动公开新建项目的环境影响评价文件、企业污染物排放、治污设施运行情况等信息，接受社会监督；建立重污染企业环境信息强制公开制度。

8.建立区域协作机制，统筹区域环境治理

（1）建立区域协作机制。建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，组织实施会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施，通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点和主要任务。

（2）分解目标任务。国务院与各省（自治区、直辖市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。

（3）实行严格责任追究。未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促；因工作不力、履职缺位及干预、伪造监测数据等行为而未完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环境保护主管部门要对有关地区和企业实施建设项目的环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。

9.建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气

（1）建立监测预警体系。环保部门要加强与气象部门合作，建立重污染天气监测预警体系；要做好重污染天气过程的趋势分析，完善会商研判机制，提高监测预警的准确度，及时发布监测预警信息。

（2）制定完善应急预案。空气质量未达到规定标准的城市应制定和完善重污染天气应急预案并向社会公布；按不同污染等级确定企业限产停产、机动车和扬尘管控、中小学校停课和可行的气象干预等措施；开展重污染天气应急演练。

（3）及时采取应急措施。将重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制；要依据重污染天气的预警等级，迅速启动应急预案，引导公众做好卫生防护。

10.明确政府、企业和社会的责任，动员全民参与环境保护

（1）明确地方政府统领责任。地方各级人民政府对本行政区域内的大气环境质量负总责，要根据国家的总体部署及控制目标，确定本地区的工作重点任务和年度控制指标，完善政策措施，并向社会公开；要不断加大监管力度，确保任务明确、项目清晰、资金保障。

（2）加强部门协调联动。各有关部门要密切配合、协调力量、统一行动，形成大气污染防治的强大合力，依法做好各自领域的相关工作。

（3）强化企业施治。企业是大气污染治理的责任主体，要按照环保规范要求，采用先进的生产工艺和治理技术，确保达标排放，甚至达到“零排放”；要自觉履行环境保护的社会责任，接受社会监督。

（4）广泛动员社会参与。积极开展多形式的宣传教育，普及大气污染防治科学知识。加强大气环境管理专业人才培养。倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，在全社会树立起“同呼吸、共奋斗”的行为准则，共同改善空气质量。

自《大气污染防治行动计划》发布以来，各省（自治区和直辖市）按照国家的要求，相继发布了地方大气污染防治行动计划，并按照行动计划要求实施。（三）实施效果评估

经过五年的大气污染防治工作实施，全国各地按照《大气污染防治行动计划》所要求的第一阶段即到2017年的具体指标全部实现了。2017年全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀地区、长三角地区和珠三角地区的可入肺颗粒物（PM2.5）平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM25年均浓度从2013年的89.5 μg/m3降至58μg/m3，优于具体目标60 μg/m3的要求，珠三角地区的PM2.5平均浓度连续三年达标。这些指标具有标志性意义。

《大气污染防治行动计划》第一阶段的回顾性总结发现，此阶段的春季、冬季首要污染物仍为PM2.5，PM2.5仍为影响空气质量指数（AQI）的首要污染物。因此，必须清醒地认识到PM2.5防治刚刚走出第一步，大气治理依然任重道远。