生态环境规划的主要内容及可持续发展

（一）总论

总论包括规划背景，规划编制目的，规划编制的指导思想与基本原则，规划编制依据（包括相关法律与法规、相关规划、引用的环境标准和相关技术规范），规划范围和规划时限，以及规划编制的技术路线。

（二）生态环境规划区域的环境概况

生态环境规划区域的环境概况主要是对区域内环境质量现状、自然资源现状进行调查，明确存在的主要环境问题，然后进行科学的分析和评价。

通过环境调查和评价，充分认识环境现状，发现主要环境问题，确定造成污染的主要污染源。环境调查与评价要特别重视污染源的调查与评价，将污染源的排放总量、“三废”超标排放情况进行排序，决定本区域污染物总量控制的主要污染物和主要污染源。通过调查，建立环境信息数据库，为合理利用环境资源、制定切实可行的环境规划奠定基础。具体调查内容如下。

1.自然环境调查

自然环境调查的基本内容包括环境特征调查、生态调查、污染源调查、环境质量调查、环境治理措施效果调查以及环境管理现状调查等。

2.环境特征调查

环境特征调查的主要内容包括自然环境特征调查（如地质地貌，水文资料，气象条件，土壤类型和特征、土地利用情况，生物资源种类形状特征、生态习性、环境背景值等）。

3.生态调查

生态调查的主要内容包括水土保持面积、自然保护区面积、土地开发利用情况、森林覆盖率、绿地覆盖率等。

4.污染源调查

污染源调查的主要内容包括工业污染源、农业污染源、生活污染源、交通运输污染源、噪声污染源、放射性和电磁辐射污染源等。

5.环境质量调查

环境质量调查的主要内容包括调查区域大气、水及生态等环境质量，多数可以从环境保护部门及工厂企业历年的监测资料获得。

6.环境保护措施效果调查

环境保护措施效果调查可从环境保护工程措施的消减效果及其综合效益进行分析评价。

7.环境管理现状调查

环境管理现状调查的主要内容包括环境管理机构、环境保护工作人员业务素质、环境政策法规和标准的实施情况、环境监督的实施情况等。

（三）社会经济现状调查与发展定位

社会环境特征调查：人口数量与密度分布、产业结构和布局、产品种类和产量、经济密度、建筑密度、交通公共设施、产值、农田面积、作物品种和种植面积、灌溉设施、渔牧业等。

经济社会发展规划调查：规划区内短、中、长期发展目标，包括国民生产总值、国民收入、工农业生产布局以及人口发展规划、居民住宅建设规划、工农业产品产量、原材料品种及使用量、能源结构、水资源利用等。

区位优势分析和发展目标：经济发展背景分析、社会经济发展预测、区位优势和劣势分析，以及发展目标。

（四）区域环境现状评价

在上述户外现场调查和资料收集的基础上，开展区域环境质量现状评价，包括大气环境质量现状评价、地表水环境质量现状评价、地下水环境质量现状评价、声环境质量现状评价、土壤环境质量现状评价、生态环境质量现状评价等。

环境质量评价就是按照一定的评价标准和评价方法，对一定区域范围内的环境质量进行定量的描述以便查明环境规划区环境质量的历史和现状，确定影响环境质量的主要污染源和主要污染物，掌握环境规划区环境质量的变化规律，预测未来的发展趋势，为规划区的环境规划提供科学依据。环境质量评价的基本内容如下。

1.污染源评价

通过调查、监测和分析研究，找出主要污染源和主要污染物及污染物的排放方式、途径、特点、排放规律和治理措施等。

2.环境污染现状评价

根据污染源结果和环境监测数据分析，评价环境污染程度。

3.环境自净能力的确定

对人体健康和生态系统的影响进行评价，主要包括环境污染与生态破坏导致的人体效应、经济效应以及生态效应。

4.费用效益分析

调查由污染造成的环境质量下降带来的直接、间接经济损失，分析治理污染的费用和所得的经济效益的关系。

（五）环境规划情景设计

根据规划目标和规划范围，预测在规划目标年和远期展望年期间，对经济发展过程中所面临的环境压力进行预测和分析。以武汉市机动车排气污染防治规划（2013—2015）为例，该规划提出了在正常控制和强化控制两种不同情景模式下，预测在黄标车淘汰计划、机动车油品升级计划、控制外来车辆转入，以及加强管理等情况下，到2015年，武汉市机动车尾气主要污染物HC、NOx、CO和PM10的排放量。其中：正常控制情景模式是指满足国家基本要求，即按时执行排放阶段要求，按时完成相关黄标车淘汰计划，按时完成油品提升计划等一系列最低要求；强化控制情景模式是指采取积极的减排措施，即积极实施国家排放标准，完成更大规模的淘汰计划、将机动车车用油品提升到目前国家规定的最高标准等一系列可行的积极措施。

（六）环境压力分析预测

按照环境规划预设的各种情景，开展不同情景设计下的环境压力预测，包括大气环境、水环境和生态环境等方面。环境压力分析预测是根据已掌握的区域环境信息资料，结合国民经济和社会发展状况，对区域未来的环境变化的发展趋势做出科学的、系统的分析，预测未来可能出现的环境问题，包括预测这些问题出现的时间、分布范围及可能产生的危害，并针对性地提出防治可能出现的环境问题的技术措施及对策。环境压力分析预测包括大气环境压力预测分析、水环境压力预测分析、声环境质量发展趋势预测、生活垃圾产生量预测和生态环境质量发展趋势分析。具体内容如下。

1.社会和经济发展压力预测

社会发展预测的重点是人口预测，包括人口数量、人口密度及其分布等；经济发展预测包括能源消耗预测、国民生产总值预测、工业部门产值预测以及产业结构和布局预测等内容。社会和经济发展预测是环境预测的基本依据。

2.资源供需压力预测

自然资源是区域经济持续发展的基础。随着人口的增长和国民经济的迅速发展，我国许多重要的自然资源开发强度不断增大。在资源开发利用中，应该在做好资源合理开发和高效利用的同时，分析资源开发和利用过程中的生态问题，关注其产生原因并预测其发展趋势。所以，在制定环境规划时必须对资源的供需平衡进行预测分析。

3.污染源预测

污染源预测包括大气污染源预测、废水排放总量及各种污染物总量预测、污染源废渣产生量预测、噪声预测、农业污染源预测等。污染源预测必须结合区域产业发展的趋势，包括产业结构调整情况、区域产业布局情况、区域人口和城市功能分区等，提出环境污染源排放量和分布变化趋势。

4.环境质量预测(www.xing528.com)

根据污染源预测结果，在预测主要污染物增长的基础上，结合区域环境模型，分别预测环境质量的变化情况，包括大气环境、水环境、土壤环境等环境质量的时间、空间变化。

5.生态环境预测

生态环境预测包括城市生态环境预测、农业生态环境预测、草原和沙漠生态环境预测，珍稀濒危物种和自然保护区现状及发展趋势预测、古迹和风景区的现状及变化趋势预测。

6.环境污染和生态污染造成的经济损失预测

环境污染和生态污染会给区域经济发展和人民生活带来损失。环境污染和生态污染造成的经济损失预测，就是根据环境经济学的理论和方法，调查和计量因环境污染和生态破坏而带来的直接和间接经济损失。

（七）确定规划目标与环境指标

1.规划目标

不同的环境规划依据其特点和具体要求，所确定的目标不同。国家《“十三五”生态环境保护规划》的总体目标：到2020年，生态环境质量总体改善。生产和生活方式绿色、低碳水平上升，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效控制，生物多样性下降势头得到基本控制，生态系统稳定性明显增强，生态安全屏障基本形成，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。

《东莞市环境保护与生态建设“十三五”规划》的总体目标：“十三五”时期，全市大气和水环境质量持续改善，土壤环境质量总体保持稳定，主要污染物排放得到有效控制，生态系统服务功能增强，环境监管能力显著提高，环境风险得到有效管控，基本实现城乡环境基础设施服务均等化，生态文明制度体系基本完善。2018年全面达到小康社会环境类指标目标，2019年创建成为国家生态文明建设示范市。

《东莞市石龙镇的环境保护与生态建设“十三五”规划》的总体目标：到2020年，生态环境质量进一步改善，绿色生产和低碳生活方式水平稳步上升，主要污染物排放总量控制在东莞市要求范围，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应，为实现石龙镇“打造国际宜居宜商口岸新城”这一目标提供生态环境安全保障。

2.环境指标

环境指标可以分为直接指标和间接指标两大类，直接指标主要包括环境质量指标和污染控制指标，间接指标主要是与环境相关的经济、社会发展指标，以及生态建设指标等。根据国家“十三五”规划相关要求，指标可以分为约束性指标和引导性指标两大类。

（1）环境质量指标：主要表征自然环境要素（如大气、水等）和生活环境质量状况，一般以环境质量标准为基本衡量尺度，环境质量指标是环境规划管理的出发点和归宿点，所有其他指标的确定都是围绕完成环境质量指标来进行的。

（2）环境管理指标：达到污染物总量控制指标进而达到环境质量指标的支持和保证性指标。

（3）相关性指标：主要包括经济指标、社会指标和生态指标三类，与环境指标有密切的关系，对环境质量好坏有深刻的影响。

将上述环境指标组合，构成了生态环境规划的指标体系，具体实例参见表3-1和表3-2

需要强调的是，环境规划确定的环境目标必须科学、切实、可行。确定恰当的环境目标，即明确所要解决的问题及所达到的程度，这是制定环境规划的关键。规划目标要与该区域的经济和社会发展目标进行综合平衡，根据当地的环境状况与经济实力、技术水平和管理能力制定出切合实际的规划目标及相应的措施。目标太高，环境保护投资多，超过经济负担能力，环境目标不仅不能实现还会影响当地经济发展。目标太低，环境质量得不到保证，会造成严重的环境问题。因此，制定环境规划时，确定恰当的环境保护目标十分重要，环境规划目标的切实可行是评价规划的重要标志。

（八）生态与环境功能区划的确定

环境功能区是指对经济和社会发展起特定作用的地域或环境单元。环境功能区划是依据社会的发展需要和不同区域在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，对区域进行合理划分。

生态与环境功能区划的总体原则如下：科学地、合理地、全面地考虑不同区域的生态环境特点和具备的功能；以不降低现有功能并逐步改善区域生态环境质量为前提；充分利用环境、资源承载力，促进社会经济的高速、持续发展。

环境功能区划可分为综合环境功能区划和专项环境功能区划两个层次。其中：专项环境功能区划包括大气环境功能区划、水环境功能区划、声环境功能区划和近海海域环境功能区划等。

环境功能区划需要遵循以下划分原则。

（1）区域整体性原则。按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，把生态环境作为一个整体，实施统一保护和监管，增强生态保护的系统性、协同性。

（2）环境保护与经济发展并重原则。把生态环境保护和经济建设作为一个整体，在注重自然生态功能保护的同时，充分体现地方社会经济发展要求。根据区域资源、环境承载能力，以及社会经济发展现状、特点及未来发展趋势划分功能区。

（3）相似性和差异性原则。依据《全国生态保护“十三五”规划纲要》（环生态〔2016〕151号），有机融合生态环境保护的主要任务和重点工作，创新保护模式，提高示范效应，激发保护活力。

（4）以人为本原则。以改善生态环境质量为核心，既要防治各环境功能区中的各类经济活动对居民身体健康的威胁，同时也要保证工业区、商业区与居住区间的适当联系，以及居民娱乐、休闲等生活需求。

（5）一致性原则。环境功能分区与其他规划间要保持一致性，以保证其他规划的顺利实施。

确定生态与环境功能区划后，可以根据规划区内各区域环境功能的不同，分别采取不同对策确定并控制其环境质量。确定环境保护目标时，至少应包括环境总体目标、污染物总量控制目标和各环境功能区的环境质量目标三项内容。

（九）资源环境承载力和环境容量测算

资源环境承载力从以下两个方面进行分析：一是自然资源承载力；二是环境污染承载力。自然界能力不是固定不变的，而是与具体历史发展阶段、可预见的技术、经济水平、发展规模等密切相关。通过资源环境承载力分析，进一步论证规划的合理性，也可以对规划进行调整。

自然资源的稀缺性决定了资源具有一定的承载力，开发和利用自然资源应在科学统筹规划的基础上，实现自然环境与人类活动、经济建设的和谐发展，而不是无限度地开发、利用。同理，资源环境承载力的有限性，也决定了项目投资规模和环境污染治理技术要求。

通常按照一定的数学模型或物理模型，计算满足某一环境质量标准情况下的大气环境容量和水环境容量。也可以采用计算或类比分析的方法，按照人居环境标准要求，确定规划区域的最佳人口数量限值。图3-2所示的是资源环境承载力指标体系结构示意图。

图3-2　资源环境承载力指标体系结构示意图

（十）提出环境规划方案

在环境质量现状评价、资源环境承载力分析、规划前景下的环境压力预测分析的基础上，立足于规划环境目标，可以提出环境规划方案。编制环境规划方案需要针对环境进行调查，筛选主要环境问题，根据所确定的环境目标和环境目标指标体系，提出措施，包括具体的污染防治和自然保护的措施和对策。

生态环境规划方案通常是以提高环境质量为核心，以污染物总量控制和污染源达标排放为底线，编制大气、水和土壤三大污染专项防治行动，以及声环境质量、固体废物和生态环境保护等方面的环境保护规划方案。生态环境规划方案的具体内容还包括各环境规划方案所设置的重点工程及其投资预算等。表3-3给出了某区域“十三五”生态环境建设规划中的生态保护建设概算。

表3-3　生态保护与建设重点工程

环境规划方案的实施，需要政策保障，因此，在环境规划方案中，需要给出政策保障规划方面的内容。

（十一）环境规划指标的可达性分析

由表3-1或表3-2可知，环境规划指标的种类或数量存在差异。例如水环境保护，其环境规划的主要指标包括：集中式饮用水源水质达标率、城镇水功能区水质达标率、地表水省控以上断面达标率和城镇建成区黑臭水体比例等环境质量指标；化学需氧量削减量和氨氮削减量这两项总量控制指标；污染控制指标中的城镇生活污水集中处理率等指标。通过现状调查、环境压力预测和分析，以及重点工程的实施，可以判断上述水环境规划指标，在一定的规划年限内，这些环境目标是否能够完全达到要求。在此基础上，可以进一步开展环境规划实施效益分析，包括环境效益、经济效益和社会效益等方面的内容。

（十二）环境规划方案的申报与审批

环境规划方案的申报与审批是把环境规划方案变成实施方案的基本途径，也是环境管理中一项重要的工作制度。环境规划方案编制完成后，环境保护行政主管部门可以组织环境保护及其他方面的专家组成专家组，对编制完成的环境规划方案进行审查。规划编制单位根据审查意见对规划方案进行修改、完善后形成规划报批稿。环境规划方案必须按照一定的程序上报有关决策机关，等待审核批准。