《中国21世纪议程》：生态环境保护与可持续发展

（一）可持续发展是中国进一步发展的必然选择

中国实行改革开放以来，经济上取得了巨大成就，人民生活水平大幅度提高。同时，发展过程中的经济、社会和环境问题也逐步凸显出来，成为进一步发展的障碍，中国必须选择可持续发展模式，具体表现如下。

1.经济可持续发展的需要

（1）提高效益的需要。

改革开放四十多年，中国经济取得了飞速发展，据国家统计局发布的数据，2019年中国GDP达到了98.65万亿元，位居世界第二。

目前中国的经济发展在很大程度上仍然沿袭传统的发展模式，粗放型经济发展模式在许多行业均不同程度地存在，具体表现为：生产过程中，只注重生产的数量不注重生产的质量，只注重经济的发展不注重环境的保护，甚至主张“先破坏后整治，先污染后治理”。

表1-1至表1-3所示的数据可看出：我国自改革开放以来，生产效率已经获得大幅度提高（以tce/万元作参考），甚至高于世界平均水平。但与发达国家相比，仍然存在较大差距。

表1-1　GDP单位能源消耗（2011年不变价购买力平价美元/千克石油当量）

注：世界银行公布的数据。

表1-2　2010—2016年中国单位GDP能耗变化

注：来源于《中国能源统计年鉴2016》。

表1-3　中国能耗强度的国际比较（2016年）

注：来源于《中国能源统计年鉴2016》，按照2015年美元价格和汇率计算。

景维民等提出：政府主导型经济发展模式拉动了中国经济高速增长，但这种高投入、高消耗的要素驱动及粗放型经济增长方式造成增长质量不高、创新能力不够强、资源环境代价过高、发展不平衡不充分等问题。随着国际经济形势变化、经济增长要素驱动减弱，经济可持续发展遭受严峻的挑战。要素驱动的粗放型经济增长方式难以持续，民生保障和公共服务供给不足，城乡区域发展、收入分配差距扩大，经济发展不平衡不充分等都制约了人民日益增长的美好生活需求。

（2）产业结构调整的需要。

首先，产业发展不平衡的核心问题是结构及其要素配置问题，即第一产业、第二产业和第三产业以及农业内部、工业内部、服务业内部结构及要素配置不合理，这是产业发展不平衡的主要原因。

一是第一产业、第二产业和第三产业结构不合理。农业偏大、工业能力不强、服务业比重依然较低，还未形成“321”的产业结构，尤其作为现代化标志的第三产业发展水平、质量与发达国家相比仍然较低。制造业面临转型升级、提质增效的问题，现代农业产业体系、生产体系、经营体系仍需构建。

二是农业内部、工业内部、服务业内部结构不合理。农业内部不平衡体现在传统农业重、新型农业轻。全国农业还是以传统农业为主，高附加值的现代农业仍然弱小。农业科技贡献率在56.7%左右，低于发达国家70%的水平。工业内部不平衡表现在传统工业重、新兴工业轻。传统工业增加值在工业增加值中仍占主体地位，新兴工业占比近年来虽有一定上升，但绝对值仍然偏低，全国大部分工业产能都集中在传统工业门类。而传统工业门类的产能又集中在煤炭、电力、钢铁等过剩领域。服务业内部不平衡体现在劳动密集型服务业占比过高、技术密集型服务业占比过低。我国正处在劳动密集型服务业向技术密集型服务业过渡的时期，然而劳动密集型服务比重减少的同时，技术密集型服务业并没有实现较快增长。技术密集型服务业对产业结构向高端进阶的保障作用尚未得到充分发挥。

其次，要素配置不合理也是产业结构不平衡的主要原因。

一是要素配置在产业间不合理。我国把资金、技术、人才、信息等要素资源主要配置在第二产业及社会高盈利行业（如房地产、金融、通信等），而对第一产业、第三产业的投入不足，尤其是对农业的要素配置一直处于低洼状态，农业发展资金、基础设施建设、农业科技发展人才配置、农业现代信息化建设等要素配置不足，致使农业发展的压力都集中在农民以及县乡两级的政府身上。

二是要素配置在产业内部也不合理。农业内部要素资源集中于林牧渔业等经济价值较高的新兴业态和新兴群体，而传统种植业要素投入下降，转型升级提质增效的难度加大。工业内部要素资源集中在重工业领域及建筑业，新兴工业产业要素资源投入虽增长较快，但行业及地方差异较大。服务业要素资源向垄断行业、新兴行业、盈利高的行业集中，传统行业由于其市场竞争加剧、劳动力成本上升、替代性高的影响，获得要素资源投入能力在下降。

2.社会可持续发展的需要

人类是社会发展的基础，一个国家合理的人口数量也一直是人类学家研究的重要问题之一。根据胡鞍钢在国情报告中所分析的结果，中国人口发展可分为以下三个阶段。

1950—1980年，中国一直处在极低收入阶段，中国的人口国情可以概括为三大特征：一是“人口过多”；二是“农村人口过多”；三是“素质过低”（15岁以上人口平均受教育年限为1～5年）。这三大特征体现了沉重的“人口包袱”。

1980—2010年，中国的人口国情可以概括为三大特征：一是劳动年龄人口比例持续上升，享有“人口红利”；二是“大力开发人力资源”，开始享有人力资源红利（15岁以上人口平均受教育年限为5～10年）；三是从2000年进入老龄社会、少子化阶段。这三大特征体现了极其丰富的劳动力资源和人力资源极大地促进了持续的高增长。

2010—2050年，中国的人口国情可以概括为三大特征：一是劳动年龄人口比例持续下降，“人口红利”下降；二是继续享有“人力资源红利”及“人才红利”；三是严重少子化（0—14岁人口比重低于20%）与老龄化和高龄化（80岁以上人口比重加大，2030年将超过5%）的加速阶段，形成了越来越大的老年人口负担，这成为中国人口发展的最大挑战。

可见，中国人口国情并不是一成不变的，会随着发展阶段的不同，形成不同的人口优势和人口劣势，先有人口负担，再有人口红利，后有人口负债。因此，制定适合中国国情的人口发展战略，以保证中国社会的可持续发展，就成为中国可持续发展的重要一部分。

3.环境可持续发展的需要

（1）中国资源的特点。

总量大、人均少、质量差是中国资源的总体特征。从总量上看：中国地大物博，自然资源丰富，我国矿产储蓄量居世界第三位，可供开发资源占世界第一位，森林面积占世界第五位，国土面积占世界第三位，我国属于资源大国。但是从人均水平看，我国却又属于低水平国家；以世界人均水平为基本单位计算，我国重要矿产不足世界人均水平的50%，水资源为世界人均水平的28%左右，居世界第88位，是水资源短缺的国家；人均森林资源为世界人均水平14%。

许多矿产品位低，如铁、铜、铅、锌、氧化铝、硫、磷、钾等大宗重要矿产贫矿多富矿少，如86%的铁矿石平均品位只有30%～35%（澳大利亚、巴西等国一般在65%以上），70%的铜矿为含铜低于1%的贫矿，品位超过2%的铜矿只有6%。而且中小型矿多，大矿少，矿产共生、伴生的综合矿多，单一矿少。与国外富矿比较，我国矿产的冶炼难度大大提高。

（2）环境污染问题严重。(www.xing528.com)

根据《全国环境统计公报》，2015年中国废水排放总量为735.3亿吨，比2000年（415.2亿吨）增加了77%。2012年我国单位GDP废水排放量是发达国家的4倍。

根据国家统计局2014年发布的环境统计数据，45个全国重点评价湖泊水质中，劣Ⅴ类水质占比11.11%，Ⅴ类水质占比17.78%，Ⅳ类水质占比28.89%，Ⅲ类水质占比33.33%，Ⅱ类水质占比6.67%，Ⅰ类水质占比2.22%。流域分区河流水质的全国平均状况中，劣Ⅴ类水质占比11.7%，Ⅴ类水质占比4.7%，Ⅳ类水质占比10.8%，Ⅲ类水质占比23.4%，Ⅱ类水质占比43.5%，Ⅰ类水质占比5.9%。其中：海河劣Ⅴ类水质占比达到了51.3%，辽河劣Ⅴ类水质占比达23.1%，淮河劣Ⅴ类水质占比14.8%。河流、湖泊水质的变化主要是由于污水排放造成的。有学者认为，中国经济增长是全国废水排放增加的直接原因。

2015年全国废气中二氧化硫排放量为1859.1万吨，全国废气中氮氧化物排放量为1851.9万吨。其中，工业氮氧化物排放量为1180.9万吨、城镇生活氮氧化物排放量为65.1万吨、机动车氮氧化物排放量为585.9万吨。全国废气中烟（粉）尘排放量为1538.0万吨。其中，工业烟（粉）尘排放量为1232.6万吨、城镇生活烟尘排放量为249.7万吨、机动车烟（粉）尘排放量为55.5万吨。

表1-4和表1-5所列的为我国大气主要污染物SO2、NOx的排放情况，并与主要发达国家进行了比较。可以看出，单位GDP的SO2和NOx的排放量远大于发达国家，形势不容乐观。

表1-4　2010年SO2排放量（按当年汇率计算）

表1-5　2011年NOx排放量（按当年汇率计算）

（3）自然生态问题突出。

中国所处的地理位置和自然条件决定了我国的生态环境相当脆弱，自然灾害频发，而持续多年不合理的生产活动和消费方式，更加剧了我国生态环境的恶化，尤其是人口的剧增，经济的迅速发展，对自然资源无节制的开发和与日俱增的索取，进一步使生态环境恶化，使得自然灾害更加频繁发生。近40年来，每年由气象、海洋、洪涝、地震、地质、农业、林业等七类灾害造成的直接经济损失，占国内生产总值的3%～5%。

生态环境的破坏使我国农业的发展深受其害。作为农业大国，中国有8亿多农民靠天吃饭，但农业生产条件先天不足，不利的气候、地貌条件给农业发展带来了极大的限制；脆弱的生态环境本身就不利于农业生产，而环境的恶化和耕地的减少加剧了这种不利因素。中国在工业化的同时，也产生了日益严重的生态破坏和环境污染。目前，中国的生态问题已十分严重，这主要表现为：水土流失严重，每年达50亿吨，占世界流失量的1/5；水土流失强度中度以上的面积达193.08平方千米；水蚀区平均侵蚀强度约为3800t/（km2·a），远远高于土壤容许流失量，也远大于世界上水土流失严重的国家。土地沙漠化的速度加剧，每年以2000平方千米的速度向前推进。按照《联合国防治荒漠化公约》中对土地荒漠化的界定，中国荒漠化的土地面积达到330万平方千米，占到中国国土总面积的30%。森林减少，草场退化，生物物种大量灭绝。“三废”污染日益严重，自然灾害和环境事故频繁。上述数据表明，所有这些现象都危及人类社会的可持续发展。

2005年，全球森林总面积39.52亿公顷（1公顷=0.01平方千米=10000平方米），人均0.62公顷，森林覆盖率30.3%。我国森林面积1.97亿公顷，占亚洲森林面积的34.4%；人均仅0.15公顷，不足世界平均水平的24.2%，与亚洲平均水平持平；森林覆盖率21.1%，略高于亚洲平均水平，但远低于世界平均水平。全球森林总蓄积约4342.19亿立方米，平均水平为110立方米/公顷。我国森林总蓄积132.55亿立方米，是亚洲森林总蓄积的28.1%，每公顷蓄积67立方米，也远低于世界平均水平。总体来看，我国森林资源在全球总量中所占比重较小，各项平均指标都远低于世界平均水平，与南美洲和欧洲等森林资源丰富地区的对应指标的差距更是明显。

（二）《中国21世纪议程》的制定及内容

1992年联合国环境与发展会议一结束，国务院决定由国家计委和国家科委牵头组织有关部门、社会团体和科研机构编制《中国21世纪议程》。《中国21世纪议程》的编制工作得到了联合国开发计划署的高度重视，编制和实施《中国21世纪议程》被列为与中国政府的合作项目。经过52个政府相关部门、300余名专家历时18个月的共同努力，在广泛征求国务院各有关部门和中外专家意见的基础上完成了制定工作。1994年3月25日，国务院第16次常务会议审议通过，并定名为《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，成为指导我国国民经济和社会发展中长期发展战略的纲领性文件。

1996年3月，第八届全国人大第四次会议把可持续发展正式确定为中国经济和社会发展的两大战略之一。为了加强对《中国21世纪议程》实施的管理和协调，中国政府成立了由国家计委和国家科委牵头的跨部门制定与实施《中国21世纪议程》领导小组及其办公室。与此同时，中编办批准成立了“中国21世纪议程管理中心”，承担《中国21世纪议程》及其优先项目实施的日常管理，开展可持续发展领域的政策与战略研究、地方试点、信息网络建设、国际合作等相关工作。2000年，“制定《中国21世纪议程》领导小组”更名为“全国推进可持续发展战略领导小组”，领导小组在《中国21世纪议程》基础上，组织编制了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》，确定了21世纪初中国可持续发展的重点领域和行动计划。

1.中国对可持续发展的认识

由于世界各个国家经济发展情况不同，资源环境状况差别巨大，社会现状和理念各异，因此，制定可持续发展战略必须结合国情，抓主要矛盾，才能制定出切实可行的可持续发展战略。根据我国的具体国情，我国对可持续发展的认识和理解重点放在以下几个方面。

（1）中国可持续发展的核心是发展。

中国是世界上最大的发展中国家，目前虽然经济总量位于世界前列，根据国际货币基金组织发布的数据，2017年中国人均GDP为8643美元，列世界第71位，与主要发达国家相比仍处于较低水平（美国59501美元，加拿大45077美元，德国44550美元，法国39869美元，英国39735美元），并低于世界平均水平（全球平均10728美元）。落后和贫穷不可能实现可持续发展的目标，中国实施可持续发展战略，首要是强调发展，只有当经济增长率达到并保持一定水平时，才有可能不断消除贫困，人民的生活水平才会逐步提高，并且提供必要的能力和条件，支持可持续发展。经济发展是办一切事情的物质基础，也是实现人口、资源、环境与经济协调发展的根本保障。

（2）资源的永续利用和良好的生态环境是中国可持续发展的重要标志。

我国资源的特点是总量大、人均少、质量差、资源利用效率较低，资源又是实现经济发展的重要基础；中国52%的国土是干旱、半干旱地区，自然环境脆弱；大部分自然资源、能源主要分布在生态环境脆弱的西部地区，开采、利用与保护的成本较高。随着经济社会的发展，对我国资源和生态承载能力的挑战将加剧，且该挑战会长期存在。因此，制定符合中国国情的可持续发展战略，必须把资源的永续利用和良好的生态环境作为重要标志。

（3）改变传统发展模式是中国可持续发展的实质。

中国实施可持续发展战略的实质，是要开创一种新的发展模式，代替传统落后的发展模式，把经济发展与人口、资源、环境协调起来，把当前发展与长远发展结合起来。在现阶段，要实现经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转变和经济增长方式由粗放型向集约型转变，使国民经济和社会发展逐步走上良性循环的道路。

2.《中国21世纪议程》的主要内容

《中国21世纪议程》约20万字，共20章，78个方案领域，主要分为可持续发展总体战略与政策、社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护四个部分。

（1）可持续发展总体战略与政策。

这一部分由序言、中国可持续发展的战略与对策、与可持续发展有关的立法与实施、费用与资金机制、教育与可持续发展能力建设、团体与公众参与可持续发展6章组成，设18个方案领域。其中论述了中国实施可持续发展战略的背景与必要性，着重强调从中国国情出发，可持续发展的前提是发展；指出在经济快速发展的同时，必须做到自然资源的合理开发与利用，加强环境保护，注重谋求社会的可持续发展；进而提出了人口、资源、环境、经济和社会相互协调的可持续发展的总体战略，以及为保证该战略目标实现应采取的主要对策。

（2）社会可持续发展。

这部分由人口、居民消费和社会服务，消除贫困，卫生与健康，人类住区可持续发展和防灾减灾5章组成，设有19个方案领域。其中把计划生育和教育、收入的公平分配、改变传统的生活和消费模式作为促进社会进步的核心。

（3）经济可持续发展。

这部分由可持续发展的经济政策，农业与农村的可持续发展，工业与交通、通信业的可持续发展，可持续的能源生产和消费4章组成，设有20个方案领域。其中把促进经济快速增长作为消除贫困、提高人民生活水平、增强综合国力的必要条件。

（4）资源的合理利用与环境保护。

这部分由自然资源保护与可持续利用、生物多样性保护、荒漠化防治、保护大气层和固体废物的无害化管理5章组成，设有21个方案领域。其中把资源的合理利用和环境保护视为经济和社会可持续发展的物质基础。