移民安置政策的影响：三峡移民适应性影响因素与对策

移民领域的世界著名专家迈克尔·M.塞尼教授在《移民与发展》一书中指出，中国与世界银行的经验证明，要成功实现移民，至少要满足五个主要条件：其一，要有一个保证移民的合法权益，并使他们的生活水平同等或者超过以前的水平的好政策；其二，要执行正确合理的政策，必须有强有力的机构和实施正确的政策的政治意愿；其三，安排足够的资金，资金计划不能局限于失去财产的赔偿，要创造投资机会，使移民重新走向富裕之路；其四，要预防社会风险并使之减少到最低程度；其五，要求移民和社区代表直接参与移民工作的整个过程^[76]。

1999 年，国务院颁布了《关于三峡工程库区移民工作若干问题的通知》，对三峡工程外迁农村移民安置工作制定了系统的基本政策，归纳起来有以下方面内容：一是“以农为主、以土为本”的安置原则。土地是农民（农村移民）的命根子，是农村移民赖以生存的基础，有了一份基本的土地，移民的基本生存问题才能得到保障。二是“相对集中到县乡，分散安置到村组”的安置方式。在实施开发性移民方针的条件下，政府对移民安置方式的选择尤其重要^[77]。对政府组织的外迁移民安置主要由政府选择决定了两种方式：一种是相对集中安置，即以迁出地原来的一个村或者一个村民小组作为单位搬迁到迁入地集中安置到一个村或村民小组，居住地在一起；另一种是分散安置，即以迁出地原来的一个村或者一个村民小组中的3 ～4 家移民为一个单位插入迁入地一个村或村民小组中安置在一起。不同安置方式的移民在社会适应方面具有不同的特点、规律乃至产生不同的结果^[78]，集中安置的移民习惯依靠移民内部的互相帮助克服困难、解决问题，有利于加强移民内部的团结和向心力，移民不会孤独，但容易产生“小派系”，忽视与当地居民的社会交往和互动，容易与当地居民产生冲突。分散安置的移民与当地居民交往和交流，学习当地生产、生活方式，有利于移民建立各种新的社会关系网络，融入当地主流文化。由于该类型的移民安置方式使移民处于当地主流文化的包围中，在心理上容易产生孤独感和被剥夺感^[79]。罗凌云和风笑天的研究结果表明，从迁移安置方式上看，后靠移民安置的适应性最好，外迁集中安置移民次之，外迁分散安置移民适应性最差^[80]。三是耕地面积不低于村民平均的安置标准。外迁农村移民的三地（承包地、自留地、宅基地）不低于当地村民的平均水平，享受当地村民的待遇。四是优惠的经济鼓励政策。其一，给予外迁农村移民每人7 751 元（动态）的补助和600 元的长途运输补助；其二，国家税务总局《关于三峡工程库区农村移民外迁有关税收问题的通知》规定，对外迁农村移民实行农业税收优惠政策，免收3 ～5 年的农业税和农业特产税额，对移民建房占用的耕地，免征耕地占用税；其三，给予过渡期生活补助，安置地当地政府也制定了相应的优惠政策；其四，由政府组织移民进行职业技能和技术的培训^[81]。另外，政府以无息贷款方式鼓励移民创业，对移民子女上学免费，上职业院校减免学费等。

1993 年国务院签署发布了《长江三峡工程建设移民条例》，确立了开发性移民的方针，改变了之前工程移民长期以来由政府包办、一次性补偿式的安置方式。在资金使用上，除一部分必要的一次性补偿费用外，有相当部分的移民经费是作为开发资金来使用的。在移民安置原则上开发性移民确立了两个目标：一是要使移民的生产、生活水平不低于原来水平，力争有所提高。条例明确规定，“三峡工程建设，实行开发性移民方针，统筹使用移民资金，合理开发资源，保护生态环境，妥善安置移民，使移民的生产、生活达到或者超过原有水平”。移民搬迁后收入水平是否恢复或者是否具备较好的生产条件来保障生活水平的提高是衡量移民安置成功的一个标志，也是移民工作验收合格的重要指标^[82]。张平、刘宜霞认为，检验移民安置成功与否的重要标准就是看移民搬迁之后生活水平能否达到或者超过之前的水平，同时，生产条件是否得到全面恢复^[83]。二是为移民开辟多条发展致富的新路子。风笑天通过研究认为，外迁移民的不同安置方式对移民的社会适应有不同的影响；世界银行于1980 年提出了开发性移民策略，参照世界银行的相关政策，制定并完善移民的土地征收、房屋拆迁、补偿、安置等方面的政策^[84]；应尽快为移民建立最低生活保障、医疗救助、养老保险、合作医疗、移民职业技能培训等五个方面的保障项目^[85]。

【注释】

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[2]达尔文.物种起源[M].北京：高等教育出版社，2005.

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[4]同③。

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