三峡工程是世界上最大的水利水电工程，经过40 年的科学论证，于1992年4 月3 日召开的七届全国人大五次全会上以超过2/3 的代表支持票审议通过了修建长江三峡工程的议案。该工程于1993 年开工修建，到2009 年基本完工，历经16 年。淹没土地（含耕地、园地、林地、河滩地）49 万亩，工矿企业1 599个，公路1 137 km，输电线路1 947 km，通信线路3 333 km，城市2 座，县城11座，集镇114 座，动态人口125.5 万人；形成库容量393 亿m3，其中防洪库容量221.5 亿m3，具有强大的防洪功能；其电站发电装机26 台，装机容量达2 250 万kW，年发电量1 000 亿kW·h，具有强大的电力经济效益；三峡水库的修建，使长江上游段至重庆市区的水位提高到了海拔175 m，长江水位上升、江面变宽、水流变慢、河道通航能力大大提升，万吨船队可以直航重庆，航运效应非常明显。工程的综合效应非常明显。但是，三峡工程的修建导致130 万水库移民（动态）搬迁的严重问题，而移民工作成为三峡工程成败的关键问题。如何科学、合理地重新安置移民，实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标是三峡工程的设计规划者一直研究的关键问题，也是社会各界关注的焦点问题，又是工程实施的难点问题。
三峡工程移民属于非自愿水库移民，安置涉及的问题十分复杂，主要表现在：其一，迁移人口总量巨大。根据水库淹没处理调查，城乡移民84.75 万人，其中，农村移民35.27 万人，非农村移民49.48 万人；由于工程建设期为17 年，考虑到自然增长因素，2007 年库区移民规划人口已经达到125.5 万人[16]，属于世界上最大量的工程性非自愿移民。其二，牵涉面大。库区移民涉及重庆市和湖北省共20 个区县，淹没2 座城市、11 座县城、114 座集镇、1 599 家工厂，外迁安置地涉及11 个省市，232 个县市，1 008 个乡镇[17]；同时涉及的领域广，直接涉及库区城镇搬迁重建，公路、桥梁、码头、港口水利水电、信息通信、电力、教育卫生文化、广播等系列基础设施的恢复和重建完善，也涉及安置地移民的生产、生活相关的基础设施的建设和完善。其三，时间长。工程建设前后长达17 年，移民安置工作经历了整整一代人的成长期。其四，难度大。移民总量大，具体情况也有差异，移民社会心态复杂，诉求差异也大，安置地多，环境和条件也非常复杂，导致移民的安置协调组织工作难度大，同时推动移民适应新的安置区的生产、生活、文化的环境任务也繁重和艰巨。
2）农村外迁安置移民
三峡库区移民从安置区域分，可以划分为两类：一类属于就地后靠安置；另一类属于农村外迁移民安置。本书研究的属于后一类移民。
三峡库区的20 个区县都属于山区，农村耕地集中分布在长江两岸及其支流河谷低坝地区，河谷之外的属于高山坡度大于15°以上的坡耕地；城镇也基本分布在水路便利的长江沿岸和长江支流两岸地区。三峡工程的修建，使长江水位从原来的海拔100 m 左右提升到了175 m，大量的城镇和广大农村耕地被淹没，致49.48 万农民失去耕地。由于三峡库区本身就是一个人口密度在300 ～540 人/km2 的密集区，农民人均耕地只有0.8 亩，低于全国水平，如果采取完全后靠就地安置移民的话，必须继续开垦库区高山地区25°的坡耕地用于后靠移民安置，不仅人地矛盾更加突出，而且会引发库区生态环境的新问题。(www.xing528.com)
三峡库区十分脆弱的生态环境不能完全容纳农村移民。三峡库区是自然灾害发生十分频繁的地区，洪灾、干旱、水土流失、滑坡十分严重，不少地方不适于人类的生存和发展，否则，将会严重破坏库区的生态环境。
三峡库区第二、第三产业发展严重落后。1999 年，库区三大产业比例结构为6 ∶2 ∶2，第二、三产业就业空间非常有限。在这样一个强大的库区“推力”作用下，库区农村移民的一部分不得不进行外迁安置。1999 年5 月，国务院三峡工程移民工作会议后，湖北省、重庆市立即停止开垦25°以上的坡耕地，改变三峡移民就地后靠安置方式为鼓励更多的农村移民外迁安置，同年国务院办公厅颁发的《关于三峡工程库区移民工作若干问题的通知》（国办发〔1999〕53 号，以下简称《通知》）是中央政府鼓励三峡库区农村移民更多外迁的标志性文件，从此形成了农村移民就地后靠安置、自主分散外迁、政府组织在本省市其他地区和省市外外迁安置的移民工作新格局。
1999 年10 月，国务院三峡建设委员会在重庆召开会议，对农村移民安置规划进行了全面的调整，将40.5 万农村移民中的12.5 万人实施外迁安置，其中，重庆市10 万人（其中，重庆市内外迁移民2 万人、自主分散外迁移民1 万人），湖北省省内外迁移民2.5 万人。安置地除了重庆市、湖北省库区以外地区安置外，主要安置到长江中下游地区和沿海地区的四川省、湖南省、安徽省、江西省、山东省、江苏省、浙江省、上海市、福建省、广东省，见表1.2。经历2000 年试点，2001 年、2002 年政府组织大规模搬迁，截至2002 年底库区共完成外迁安置移民14 万人。2003 年开始第二批大规模移民，截至2004 年8 月底，共完成移民2.63 万人，其中政府组织的外迁移民2.425 8 万人；2005 年国务院三峡建设委员会批准重庆外迁移民3 万人，截至2007 年底，重庆市共完成移民2.184 7 万人；2006 年国务院三峡建设委员会给湖北省下达外迁计划并完成0.2 万人。截至2007 年底，三峡库区共完成外迁农村移民20 万人，其中，中央政府组织外迁移民安置的9.6 万人，由三峡建设委员会办公室、移民局负责，安置到长江中下游和沿海地区的11 个省市、232 个县、1 088 个乡镇；另外的6.9 万人由重庆市、湖北省政府组织的，在所在省、直辖市内非库区的29 个县、141 个乡镇安置，还有3.5 万人由移民自主分散安置在全国29 个省、自治区、直辖市。
表1.2 2001—2002 年中央政府组织的农村移民外迁安置情况统计表 单位：人
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