我国水利水电工程移民监测评估成果

改革开放以来,世界银行对我国的业务迅速开展,世界银行贷款项目准备和实施过程中的一些做法、指南,也开始随着项目实施、研讨会等进入我国,并为国内同行所接受。这不仅包括传统的项目经济评估、财务分析,还包括对环境影响评价的标准、做法以及移民安置的相关政策。根据广度和深度的不同,总结起来,世界银行对我国移民安置工作的要求大体可分为两个阶段:

第一阶段大致是从20世纪80年代中、后期开始,到90年代初期世界银行对我国的非自愿移民行业报告编制之前。在这一阶段,世界银行中国贷款项目中,对移民安置工作的关注重点主要放在一些大型水电项目上,而对其他领域的大量项目(有的也涉及一定规模的征地或拆迁)则介入较少,并没有像目前这样严格地按世界银行项目业务政策对每一个有征地安置的项目进行移民安置计划的审查,许多项目不要求国内项目单位编制移民安置行动计划。据世界银行的一项统计,到1992年为止,我国36个涉及到征地拆迁的世界银行贷款项目中(影响人口约为50万人),只有7～8个项目(主要是大型水利水电工程项目)准备了移民安置计划,其他近30个项目都没有编制移民安置计划,且当时,绝大部分项目没有开展移民监测评估工作。

第二阶段开始于20世纪90年代,当时,随着印度的Namada水库事件的发生,世界银行内部开始对非自愿移民的问题重视起来,因此,对我国的非自愿移民工作亦提出了更高的要求。这种要求一方面反映在深度上,对有征地拆迁的项目不仅仅满足于项目单位完成了其项目的征地安置计划,而且对移民安置计划的内容、落实等方面提出更高、更具体的要求。特别是要求在安置规划的编制中,对各个安置方案是否可行,对移民在安置后的收入是否能超过或起码维持其原来的水平,对安置工作的实施是否有切实可行的详细的实施计划,移民的安置机构是否落实,对移民实施过程的监测、统计、监督方案是否可行均需有详细说明。另外也反映了这样一个现象:随着世界银行对贷款项目的参与程度的增加,对我国各类项目的征地、安置工作的逐步了解,也就开始提出越来越多的实施过程中可能出现的问题。对这些问题,可能在第一阶段,特别是在试行移民安置计划准备指南中并没有特别明确的要求。另一方面,世界银行对我国移民工作要求的增加反映在广度上。现在,几乎所有涉及到有征地拆迁的项目,无论是水库项目,还是交通、火电、城建项目都有世界银行的移民专家参与,并对移民安置计划的编制提出严格的要求。甚至,有些只涉及征用很少土地的项目,世界银行也要求项目单位准备详尽的移民安置行动计划并开展监测评估工作,以使世界银行对这些没有搬迁只有少量征地项目的征地数量、补偿政策等方面有更好的了解,确认是否符合世界银行业务政策的要求。对大量非水电项目,世界银行对其移民安置计划的要求也越来越严,常用对水库项目的标准来要求这些项目。

我国移民监测评估最早起源于水利水电行业。20世纪80年代,我国最早在水口水电站项目中利用世界银行贷款,以加强国际合作交流,提高国内业务、技术、管理水平。建设征地和移民安置工作也是加强国际合作交流的主要内容之一。1989年,世界银行在准备水口水电站项目移民的中期报告和开展水口水电站项目Ⅱ期贷款评估时,无法获得必需的关于移民安置的资料,包括居民点的建设、人口的搬迁、就业、生产开发进度和成果、收入恢复状况、补偿费用支付情况等,世界银行代表团联想到世界银行贷款政策中关于移民监测评估的规定,提出必须建立独立的信息源,将移民安置的信息渠道从移民实施机构转移到独立的监测评估渠道,并与我国有关部门进行了协商并取得一致意见。同年,我方就监测评估工作提出了工作大纲,得到了世界银行的认可。这样,一方面,水口水电站项目移民监测评估工作使世界银行移民政策中的“移民监测评估”取得了实质性突破;另一方面,也拉开了我国移民监测评估的序幕。(www.xing528.com)

水口水电站项目移民独立监测评估工作实质上从1991年开始,至1997年完成,历时7年,其间共提出9本监测评估报告。由于水口水电站项目移民独立监测评估工作对移民安置的成功起到了关键作用,其成效得到了国内、国际的普遍认可,10多年来,我国利用世界银行援助贷款先后兴建的以海南大广坝枢纽、太湖防洪工程、四川二滩水电站、湖南江垭水电站、黄河小浪底水利枢纽等为代表的水利水电工程项目,以浙江电力发展项目、上海外高桥电厂、扬州二电厂、内蒙古托克托电厂等为代表的电力项目以及一大批交通和城市项目,在准备和实施中,均引进了世界银行对非自愿移民安置的政策性导则,并开展了移民监测评估工作。移民监测评估亦由“增加独立的信息渠道”一种手段逐渐变成世界银行贷款项目移民安置的一项工作制度。2000年6月,世界银行驻我国代表处在总结了世界银行贷款项目移民监测评估工作10年经验的基础上,编制并颁发了《世界银行中国贷款项目移民监测评估业务指南》(下文简称《指南》),规范了世界银行我国贷款项目移民监测评估工作的程序、内容、方法、时间、报告制度等。按照《指南》的定义,移民监测评估的主要内容包括:移民知情参与权的实现,移民对自己前途决策权力的实现,移民补偿权力的实现,移民生存和发展权力的实现,移民享受最基本公共产品(义务教育、公共卫生、社会保障)权力的实现,移民分享项目效益权力的实现,移民监督、表达和申诉权力的实现,移民意愿在安置中的体现,移民生产能力的恢复和重建,移民生活水平的恢复和提高,移民获得的帮助和支持等方面。

黄河小浪底水利枢纽工程项目(下文简称“小浪底工程”)的移民监测评估是根据世界银行的要求进行的。小浪底工程移民项目得到了世界银行1.1亿美元的软贷款,并严格按世界银行的要求委托独立的移民监测机构进行了移民监测评估工作。世界银行软贷款的最大特点是无利息、还款时间长,但要求也非常严格。在小浪底工程移民项目软贷款的协定中明确规定“聘用协会满意的独立的监测机构至少每半年对项目中的搬迁者和受移民影响的安置区进行一次社会经济发展的评价,并及时向协会提交供评论的评价报告,该评价报告是对移民规划中是否达到项目目标而作出的评价”。按照世界银行的要求,小浪底移民监测评估的主要内容是:移民项目质量的监测;移民社会环境的监测;移民自然环境的监测;移民生活环境的监测。小浪底移民项目每半年对移民安置的实施进行一次全面评估,内容包括:移民项目实施情况,如移民安置搬迁进展情况、基础设施情况、移民资金的拨付及使用情况、移民搬迁前后的生产生活福利水平、移民社会服务体系等;安置区受影响群众在移民安置前后的生产、生活、福利水平;移民社会适应性调整,如移民安置执行机构的效能评价、移民与安置区群众的融合程度、移民申诉机制申诉渠道及程序执行情况、老弱病残妇幼等特殊群体的照顾等。评估结论以监测评估报告的方式提交世界银行和政府部门或项目法人,作为决策的依据,为项目按预定的目标顺利进行奠定扎实的基础。

我国的政治制度和非自愿移民安置的体制,使得世界银行的移民监测评估得以实施并取得了成功。世界银行在贷款项目中推行移民监测评估的实质性效果是:世界银行贷款项目的移民安置效果比非世界银行项目要好,大部分世界银行贷款项目的移民安置工作取得了成功。世界银行贷款项目移民安置的成功经验,引发了我国水利水电行业关于移民管理体制的研究和探讨。1998年,借鉴世界银行移民监测评估的理论和实践经验,原电力工业部和福建省人民政府共同决定将棉花滩水电站工程作为国内移民监理试点单位,并共同委托我国水力发电工程学会水库经济专业委员会开展棉花滩水电站工程的移民监理工作,当年,原电力部颁发了“关于印发《水电工程水库移民监理规定》的通知(电综[1998]251号)”。随后,湖北清江水布垭水电站、云南小湾水电站、新疆吉林台水电站、新疆恰甫其海水利枢纽工程、黑龙江尼尔基水利枢纽、广西百色水利枢纽等一系列水利水电工程均推行了移民监理制度。移民监理已经成为水利水电工程建设的一项管理制度。