中国教育政策蓝皮书公布:规范民办学校办学行为

规范民办学校办学行为是民办教育新法新政的重要内容。送审稿对集团化办学行为、公办学校参与举办民办学校、关联交易等办学行为的规定，引起了人们极大关注和广泛讨论，成为2018年民办教育发展的热点和焦点事件。

（一）规范集团化办学

送审稿第十二条承认已经客观存在的集团化办学行为。为防止风险，同时提出五点要求：一是集团化办学的举办者应当具有法人资格；二是要具备相应的条件与能力，对所举办民办学校要承担管理和监督职责；三是提供的教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制；四是所属民办学校应当依法独立开展办学活动；五是不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争。

集团化办学通常指公办教育集团，它以公办名校为龙头、依据共同理念和章程组建的学校共同体，通过优势互补或以强带弱，整合区域教育资源，实现资源共享。送审稿提出的集团化办学，是指民办教育集团，其特点主要包括：（1）集团公司本身是营利性的，规模较大的教育集团公司已经上市或正寻求上市，即便是没有上市打算的教育集团，也属于经营性企业法人；（2）作为集团成员的民办学校是“非营利性”的，依法享有税收优惠、政府补贴和教育用地优惠；（3）营利性教育集团公司与下属学校间存在某种利润转移安排。一般而言，营利性教育集团公司通过包含咨询服务、市场推广等的协议控制，确保其拥有从下属非营利性民办学校取得大部分收益的权利。^[4]

在实践中，确实存在民办教育集团公司通过费用转移、做高成本、VIE架构等方式，从单体非营利性学校中获得利润。如某大型高教集团不断扩张，兼并收购多所民办高校，通过将单体学校学费转移至公司账户的方式，集团公司获得大笔资金；而一旦集团运营出现问题，则可能导致大批学校出现办学风险。例如，某基教集团，通过抬高课程开发费用、教师培训费用等形式做高成本，从所属学校中获得利润等。因此，送审稿专门提出不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校，并要求所属民办学校应当依法独立开展办学活动，具有现实针对性和合理性。

（二）规范公参民校

送审稿对公办学校参与举办民办学校进行了较为详细的规定，主要包括公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校；参与举办非营利性民办学校应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益；公办学校与参与举办的民办学校相对独立；对公办学校参与举办的民办幼儿园、义务教育学校，地方人民政府可以对其收费制定最高限价。

公办学校参与举办民办学校是民办教育领域一直以来存在的现象。在基础教育领域，一些公办名校以收取挂名费的方式办学，在全国各地扩张，疯狂利用其品牌资源每年收取动辄百万的费用；在高等教育领域，一些公办高校利用学校资源举办民办学校，这些民校没有独立用地、教学设施和师资，俗称“校中校”，但却每年上交母体学校动辄千万、几千万的费用，成为公办高校敛财的工具。目前，一些地区已经启动品牌输出和“校中校”的清理，与送审稿的这一规定相互契合。

“公办学校不得参与举办营利性民办学校”与“公办学校参与举办的民办幼儿园、义务教育学校，地方人民政府可以对其收费制定最高限价”两项规定的背后原理都如出一辙，即保障公私合作办学的非营利性和公益性。公办学校参与举办营利性学校，双方难免会产生利益输送，从而影响公办教育的公益性；公办学校参与举办的民办幼儿园、义务教育学校是非营利性，地方政府实行指导价（最高限价）也顺理成章。(www.xing528.com)

（三）规范关联交易

送审稿第四十五条对关联交易作了规定，要求关联交易“应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益”，“应当建立利益关联方交易的信息披露制度”，应遵循利益方回避原则。

关联交易，或称关联方交易，自《民办教育促进法》发布后逐渐浮出水面，因其可“以非营利之名行营利之实”而受到普遍关注，又因其普遍性、多样性、两面性和隐蔽性而让管理者和监管者颇为头痛。可以说，如果关联交易得不到有效规范，营利性和非营利性民办学校分类管理则可能有名无实。因此，送审稿专辟一条对关联交易进行规定是非常必要的。民办学校关联交易至少有如下八种样态（见表7.5）。

表7.5　民办学校关联交易的八种样态

资料来源：董圣足.“关联交易”的规制与自治［J］.复旦教育论坛，2018（4）：30-36。

将关联交易纳入法规，一方面承认了关联交易的合法性，允许举办者可以实施关联交易；另一方面又强调必须在公开、公平、公允等原则下实施，必须进行信息披露，同时要求相关部门加强监管。至于何种类型或哪种程度的关联交易触碰了法律底线，送审稿除了第五条第三款禁止外资直接或通过VIE进入义务教育领域外，其他并没有明确规定。