2018年4月20日，教育部发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（本章简称征求意见稿）及其起草说明；8月10日，新成立的司法部又发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（本章简称送审稿）及其起草说明。两稿发布过程及其内容对比分析如下。
（一）发布过程
根据教育部发布的征求意见稿起草说明，征求意见稿是教育部开展了广泛的调研，全面梳理了中央关于《实施条例》修订的重要指示批示要求，广泛征求了相关领域专家学者和全国人大代表、全国政协委员的意见建议，委托有关高校和科研机构围绕《实施条例》修订的重点难点问题开展课题研究，调研了10余个省份，走访了100多所民办学校，召开了80余场座谈会，在此基础上起草了修订的草案；草案形成以后，又分别邀请民办教育研究专家、民办学校校长、民办学校举办者、民办培训机构负责人以及法学专家召开多次座谈会，听取意见；此后，又征求了国务院有关部门和地方教育行政部门的意见，经过反复研究修改形成的。[1]可见，征求意见稿既遵循了中央领导同志的行政意志，又考虑了诸多民办学校举办者和办学者的意见，同时还参考了学者、人大代表、政协委员的意见建议，是各方不断博弈、调和统一的结果。
征求意见稿发布前后，适逢党和国家机构改革。根据2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，“将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门”。因此，新组建的司法部于8月10日重新公布了送审稿，再次公开向社会征求意见。条例修订草案两次向社会公布征求意见稿，这在新中国教育发展史上较为罕见。
（二）内容对比
征求意见稿对《实施条例》31个原条文进行了修改，新增19个条文，删除8个条文，同时调整了章节结构；送审稿则对《实施条例》28个原条文进行了修改，新增22个条文，删除8个条文，同时调整了章节结构。具体内容方面，相比征求意见稿，送审稿主要在以下方面作出修改：
1.鼓励社会力量设立基金会举办非营利性民办学校。送审稿第五条，将征求意见稿第五条“鼓励设立基金会依法举办民办学校”改为“鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校”。
2.公办学校不得以品牌输出方式获得收益。送审稿第七条新增“公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，不得以品牌输出方式获得收益”。
3.不得收取与入学关联的赞助费。送审稿第九条将征求意见稿“举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校”改为“民办学校及其举办者不得向学生、学生家长收取或者变相收取与入学关联的赞助费”。
4.规范集团化办学行为。送审稿第十二条新增“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。
5.规范在线教育。为适应教育的新形势、新业态，送审稿第十六条分别对在线实施学历教育、培训教育和利用互联网平台提供教育服务三种形态作了规定。(www.xing528.com)
6.实行公民同招。送审稿第三十一条新增“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式，与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生，有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量，应当向当地教育行政部门备案”。
7.对公参民办学校进行最高限价。送审稿第四十二条新增“对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的民办幼儿园、义务教育学校，地方人民政府可以对其收费制定最高限价”。
8.加强监管利益关联方交易。征求意见稿此前是针对非营利性民办学校而言，而送审稿第四十五条去掉“非营利性”这四个字，将其扩大至所有民办学校，“民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益”。另外，新增“教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计”。
（三）送审稿的影响
送审稿公布后，其个别条款对部分民办教育业态产生了较大影响，同时也存在不小的争议。具体而言：
一是第七条明确提出“公办学校参与举办非营利性民办学校时，不得以品牌输出方式获得收益”，表明了公办高校对非营利性独立学院收取高额管理费，以及一些名牌中小学以挂牌方式收取挂名费的不合法性。如果此条通过，必将助力教育部一致力推的“校中校”的转制工作。
二是第十二条新增“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。这一条颇具争议且影响较大。争议的焦点在于“集团化办学”的明确含义和本条的政策意涵：是规范集团化办学行为，隔离单个学校风险；还是彻底否定教育集团对非营利性民办学校的收购；抑或一所名校（公办或民办）和若干所学校（公办或民办）组成学校共同体（名校集团）从而实现优质教育资源共享？意涵的模糊性导致一时的政策性恐慌，致使港股市场教育板块断崖式跳水，睿见教育、天立教育、宇华教育跌幅均超过35%。
三是第四十五条在允许关联交易的同时，也加强了对关联交易的监管，强调需要受到教育行政部门、人力资源社会保障部门的监管，以确保其必要性、合法性、合规性。此条款直接指向分类管理中“以非营利之名行营利之实”的现象，意图杜绝既享受非营利性学校的诸多优惠又想从中营利的投机心态和做法，从而促进分类管理真正落实。
四是第三十一条要求实施学前教育、学历教育的民办学校与公办学校同期招生。如果本条款通过，则“公民同招”则从部分地区的地方性政策和行为上升为国家法规。特别在义务教育阶段，针对部分民办学校掐尖招生、提前招生的现象，“公民同招”政策确实从“入口”一定程度上改变了这种现象。
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