水资源保护理论与实践：国内外政策法规调研成果

在实际水资源管理活动中，针对水资源短缺、水环境污染等水资源危机的出现，世界上一些国家从20世纪60年代开始就提出了相应的水资源管理措施。尤其是近几年来，面对不断加剧的水资源危机，世界各国都进行了一系列的改革活动，以建立适应可持续发展要求的现代水资源管理体系，突出表现在变水资源的“供应管理”为“需求管理”，突出水质管理和水环境保护的重要性，强调水资源综合管理的地位和作用。

1992年6月联合国召开的环境与发展大会的文件中，提出了应该由国家组织实施的水资源管理的一些具体措施，这些措施包括：制定国家水资源发展规划，实施淡水资源保护措施，组织研究信息化，数据化和模型化的等现代水资源管理模式和方法，通过需求管理、价格机制等调控措施实现水资源的合理配置以及加强水资源管理知识的传播和教育等16项具体措施。（陈家琦等，1996；阮本清等，2001）。此后，联合国发展计划署在2000年将水资源管理活动看作“21世纪最紧迫的环境问题”。为此，联合国将2003年定位“世界淡水年”。在联合国《联合国环境项目·水资源管理》中指出，“我不必惊讶的是，地球上的水资源足够满足人类需求”，“水资源危机的一个主要问题是水资源管理问题”。为了解决水资源危机问题，联合国与各国政府一道对地区水资源管理活动进行相关研究，并为地区政府的水资源管理活动提供指导和必要的技术支持。为此，联合国组织发起了“世界水资源评估项目”，该活动的内容包括：确保满足每一个人利用水清洁卫生的水资源基本需求；用较为公平的方法配置水资源，以确保食物的供给；保护生态系统，主要是保护植物、动物和流域免遭污染；分配水资源，主要是防止一些国家或地区采用大坝截水等方式阻碍其相邻国家或地区获对生存至关重要的水资源；检测和控制诸如干旱、洪水和热带暴风雨等风险发生；水资源价值估算，为水商品确定适当的水价；为了缓解水资源危机，达到上述水资源管理目标，推行适当的管理机制管理水资源活动；确保向获益地区传播水资源管理基础知识和技术等信息；确保充足的水资源供应，以满足地区工业、能量和人道主义等方面对水资源的需求。

针对20世纪60年代人口迅速增长的现实，荷兰政府将主要精力集中在保障将来的淡水需求上。荷兰政府的第一个水政策文献指出：对那些用于满足将来饮用水与农业用水的基础设施应首先得到建设。文献还考虑到了水资源污染和水环境保护等问题，指出政府的水资源管理活动必须致力于降低河流中耗氧物和其他有害物质的含量。针对莱茵河污染物排放以及受北海影响造成的盐碱化问题，荷兰与沿岸各国政府就莱茵河周边国家对表面水污染这一议题进行了谈判，一致认为水管理问题应从4个方面进行解决，即地表水水量、地下水水量、地表水水质与地下水水质。然而，随着用水需求的持续增长和表面水质的恶化加剧了荷兰的水资源危机。水文专家与供水的权力部门希望有一种统一的解决方法。文献《生命离不开水》是由荷兰交通、公共工程、水资源管理部于1985年编写的，它呼唤能有一种集自然、社会与环境管理于一身的一体化方法来解决水问题。20世纪50年代，荷兰由2500个水委会承担。这些部门在管理权力上是非常弱的。1953年风暴灾害促成了地方与地区间水管理部门的重新组合。在1970年水委会又赋予地区与地方的水质管理权，并专门成立了几个只负责水质管理的水委会。80年代中期，开始了又一轮水委会重组与综合整治的浪潮，至20世纪末已有66个水委会负责地方与地区的防洪、水质与水量等方面的水资源管理。当前，荷兰的水资源管理活动由公共事业部门负责，其管理对象包括地下水、地表水、水量、水质与水环境如河床、河岸及技术性的基础设施。为了满足社会经济体系对水资源的需求，荷兰制定了一个有效的制度与管理框架进行水管理。在国家水资源管理体系中，中央政府主要制定一些对国家水战略问题有指导性的方针，也负责一些国家级水域及防洪工程的管理；省级水利部门的职责是制定那些非国家管理而具有地区水域性质的水与防洪的战略政策，也负责地下水的开采及部分渠道航运的管理；水委会及市政部门负责具体的管理并对水政策中存在的问题提出具体的修改意见，其中市政部门的主要任务是考虑城市的污水收集与排放，水委会主要是负责城市与农村整个排水过程，包括水质、水量、废水处理与防洪。

美国也是较早走上依法管水、依法治水的国家之一。美国是水资源比较丰富的国家，淡水拥有量为24780亿m3，人均占有量为9913m3，居世界各国中的第59位。早在1972年，美国联邦政府就颁行了“清洁用水法”，对水体的开发、利用尤其是水质提出严格的要求。随后，各州也依据此法陆续出台了一系列包括水资源环保、水排放、地下水开采方面更为严格的地方法规。（贾大明，1998）美国水资源的管理分别由农业部的自然资源保护局、国家地理调查局的水资源处、国家环境保护署和陆军工程兵团，依据联邦政府授权的职能分别管理。农业部自然资源保护局负责农业上水资源的开发、利用和环保责任，在各州设立52个工作机构负责此项工作。国家地理调查局水资源处负责收集、监测、分析、提供全国所有水文资料，并在四大河流域设办事处，有近5000名工作人员为政府、企业、居民提供详尽准确的水文资料，并为水利工程建设、水体开发利用提出政策性建议。国家环保署根据环保需要，制定相应的规定和要求，调控和约束水资源的开发、利用，防止水资源被污染。陆军工程兵团主要负责由政府投资兴建的大型水利工程的规划设计与施工。美国的水资源管理活动十分重视水环境保护问题，其内容主要包括3个方面：通过媒体宣传和学校教育等手段宣传水资源保护的重要性；制定完善的法律体系，规范水资源使用行为，保护水环境；有计划的修建环保工程，切实改善水环境。（赵宝璋，1994）此外，美国水资源管理活动的一个主要特点是十分重视管理的科学性，无论是政府机关、科研机构还是农村水管区都普遍采用微机网络管理，信息快捷准确。以水利工程为例，由于十分重视科学管理，一些几十年前兴建的工程和设施至今仍在发挥作用。加利福尼亚州沙特耳灌区的两座抽水站，一座建于1914年，一座建于1919年，已经运行了70年，无论是泵房还是机械设备均完好无损，正常情况下，还可以运转几十年（贾大明，1998）。

法国的水资源管理活动以流域为主体，其水管理体制分为国家、流域、支流或次流域3级。国家级水资源管理机构主要包括国家水务委员会和部际水资源管理委员会。国家水务委员会由一位议员担任委员长，成员包括国家众议院和参议院的代表，以及有关机构和政府部门的代表，主要职责是对国家有关水的政策方针及法规文本的起草提供咨询。部际水资源管理委员会由环境部、交通部、农业部、卫生部等有关部门组成，没有常设机构，不定期召开会议，主要职责是制定江河治理的大政方针和协调各有关部门发生的纠纷等。流域级包括流域委员会和水管局。流域委员会，也称“水议会”，全国6个流域各有一个流域委员会，其主要职责是：起草制定流域水资源开发和管理总体规划，确定水资源平衡、水量、水质管理的基本方针；指导审议其下设水管局对取水和排污收费的比率和基准，审查水管局5年计划及投资资助方案和指导私有或公有污水处理厂的有效运转。水管局是流域委员会下的办事机构，相当于流域委员会的秘书处。水管局是法国水资源环境管理体制中的核心机构，现有的6个水管局共有工作人员1500人左右，掌管年度经费约130亿法郎。支流或次流域级主要是指地方水务委员会，其主要任务是制定和实施该区域的水资源开发和管理计划。地方水务委员会的成员一半来自地方团体代表，1/4来自水用户代表，另1/4为国家政府代表。地方水务委员会可承担有关水利设施、设备的研究、建设和运营。

我国立法工作总体上较薄弱，由于我国在计划经济时代对资源采取计划调拨供应方式，长期以来资源处于无价或低价使用状态，与其他工作相比，对资源的认识上还存在一些问题和差距，立法相对滞后，颁布的资源方面的法规也大多注重所有权的权属保护，而没有注意资源本身的保护。在水方面，水资源保护还没有专门法律，其主要内容通过1998年颁布的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）来确定。在《水法》中关于水资源保护的法律规定相对较原则，缺乏可操作性的条款，其相关规定主要体现在总则中。而我国的水污染防治则颁布了专门的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）。在两个法律的颁布时间上，《水污染防治法》早于《水法》，由于在我国立法工作中还没有完全贯彻“后法大于前法”的原则，而往往是后法适应前法，因而《水法》与《水污染防治法》之间的协调性存在较多的问题。主要表现在管理体制没有理顺，一些工作关系不完全符合客观规律，部门立法的痕迹较浓厚等方面。(www.xing528.com)

《中华人民共和国宪法》第九条规定：矿藏，河流，森林，水流，山岭，草原，荒地，滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有。《水法》第三条规定了水资源属于国家所有，即全民所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。以上是我国现行法律对水资源所有权的规定。我国实行水资源国家所有制决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的，经济的等各种手段来保护，管理水资源。

我国法律只规定了水资源的所有权，并没有对水权进行全面的界定。水权理论在学理上是百家争鸣，有的学者认为水权是水资源所有权，水资源的使用权和水资源的经营权等一组权利的总称；还有学者认为水权是一系列使用并收益的权利的总称，如引水权，排水权，航运水权，渔业权等；蔡守秋教授在《论水权体系和水市场》中认为水权包括水资源的所有权，水环境权，水资源的用益权或使用权和其他水权。

由于我国法律对水权规定的不完善，我国的水权体系发育的特别缓慢，土地、矿产、森林等自然资源纷纷投入市场流转后，水资源市场化也是大势所趋，2000年11月24日，浙江省金华地区的东阳市和义乌市签订了有偿转让用水权的协议，这是我国达成的第一笔水权交易，双方协议约定，由义乌每年支付500万元费用向东阳买水。这次水权交易在全国激起千层浪，给水权市场的形成起到了巨大的推动作用。由于我国的水资源分布不均，为水资源的交易提供了现实的可能性。采用传统的，单独依靠行政手段对水资源进行调拨是不能够适应市场经济要求的，同时免费的调拨会引起地方政府之间的矛盾。

我国现行的法律在水权交易方面还很不完善，这就造成我国的水权交易在法律上没有依据，在实践中缺乏可操纵性。水利部发布了一个文件《关于水权转让的若干意见》，对水权转让做了一些规定，但对水权交易的具体操作并没有规定，由于只是水利部的文件，未能在法律层面上对水权予以肯定，在实践中由于社会各界对水权转让的理解存在很大差异，操作中必然会受到各种阻力。在美国等发达国家，水权交易已经是一种成熟的制度。在我国要建立完善的水权制度，借鉴国外先进的做法是很有必要的。在法律上认可水权交易制度，修订《水法》时增加这方面的内容。