南京临时政府《暂行报律》超越法权，无效

在一个法治社会里，法律的制定和发布有着严格的程序，是现代文明的体现。从法理的角度来分析，能够制定和出台法律的机关主要为全国最高权力机关和得到授权的政府机关等部门。《暂行报律》是否合乎法律，要从立法者本身去寻找答案。

首先，南京临时政府内务部是有立法权限的，但限于职权或授权范围。国内研究者从法理的角度出发，认为南京临时政府内务部是具有立法权的国家行政机关，它可以对管辖权之内的行政事务制定和颁布规章，这种行为称为职能性立法或管辖性立法^[18]。根据现代社会行政法规定，作为国务院下属的国家行政机关，内务部“具有立法权，可以进行授权性立法和管辖性立法”^[19]，但必须是职权范围内，或是被权力机关授权的范围。

其次，南京临时政府内务部不具备新闻立法权限。根据南京临时政府最初所订立的职权范围，南京内务部的职权范围为管理警察、卫生、宗教、礼俗、人口、田土、水利、善举公益事业及地方行政事务，监督各官署及地方官。^[20]很显然，对于新闻和报馆的管理不在其职权范围之内。内务部要想获得管理报刊的权力，还需要国会的授权，否则便不能管理管辖权之外的行政事务，不能制定和颁布法规。内务部擅自制定、审议和颁布民国《暂行报律》超出了法理范畴，属于越权立法，不具备法律效力，理应无效。(www.xing528.com)

再者，南京临时政府内务部不懂法律规范。《暂行报律》内容缺乏严谨规范的法律语言，其中“流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者”、“调查失实，污毁个人名誉者”等条文内涵不够准确清楚，亦可作为关闭报馆、禁止言论自由的借口。在实际的执行过程中，如何进行裁量，全凭当权者个人喜好，人们无法以之调节自己的行为。在执法过程中，执法人员和司法人员可以按照自己的判断随意执法，势必会损害新闻自由法则的实际使用。从某种程度上讲，《暂行报律》的思维和语气与清末报律有某些相似性。

综合来看，民初的《暂行报律》不是一部真正意义上的法律，“师出无名”，不具备法律的效力。它没有完备地规范和运用新闻自由权利，只是针对报刊舆论而贸然采取的临时性管制措施，并且这种措施被错当成法律受到舆论界的贸然挞伐。