水灾保险机制促进水灾防治

由于存在太多的不确定因素，即使是最完备、最坚固的水灾防治体系，也只能减小水灾的频率和危害程度，而不能从根本上消灭水灾。因此，完善的水灾防治体系，还需要有水灾保险作为补充。水灾保险虽然不能减小水灾损失，但可使受灾地区一次性遭受的水灾损失在较大范围和较长时间内由众多的投保户共同分担，实际上增强了灾区居民和企业的抗灾能力；同时，在国家救济能力有限的情况下，水灾保险使投保者在灾后能及时得到补偿，有利于其尽快恢复生产、重建家园，维护社会稳定。使水灾损失的费用不是一次性承受，而是分期支付，使损失费用在较长时间、较大面积上，在众多的投保户中进行合理分担。

另一方面，居民和企业参与水灾保险之后，保险机构必然会督促水灾多发区实施水灾防治措施。例如，中国人民保险公司（以下简称人保公司）从1992年开始立项对全国的自然灾害进行区划研究和分析，1998年项目完成。根据研究成果，人保公司于1997年在系统内推行水灾风险图。重点监测曾经发生过水灾的地区，并针对高风险地区设计防洪预案。在汛期来临之前，人保公司的分支机构还会在设备等方面向保户提供资助，以减少可能发生的损失。另外，人保公司系统内部还建立了防洪协作网。因为洪水从上游到下游，总有一个发展过程。通过防洪协作网，让上游分支公司通过互联网等形式迅速向下游分支公司通报情况。利用这中间的时间差，下游分支公司就可以通知自己的保户，尽快转移重点物资，最大限度减少损失。在2000年的湖南大水中，很多在人保公司投保的企业，在洪水到达前几天，就已经把贵重仪器等运往高处。由于这套系统的效率很高，在洪水发生时，甚至湖南的一些基层政府也到人保公司的机构查看上游洪水的第一手资料。

自20世纪80年代以来，我国就开始开展水灾保险工作，并取得了很大进展。但总体来看，水灾保险理赔在灾后重建中的作用还微不足道。据统计，1998年大水灾造成的社会损失值为1666亿元，全国保险行业共支付水灾保险赔款30亿元，赔款额不足水灾损失的2%；人保公司江西省分公司的资料表明，1998年水灾全省财产总损失为386亿元，财产保险公司的理赔额为2.7亿元，仅占0.7%。另一方面，水灾保险又是保险公司的沉重负担。农业险是水灾保险的一项重要内容。尽管农业险费率和保障程度都比较低，而且，一般是不足额承保，一旦出险，赔付额不超过单位产值的80%。但是，在总体上，农业险还是一直处于亏损状态，据测算，1982～1993年全国种养业保险赔付率达107.88%，加上管理费亏损达9亿元；在灾害频繁的省份，例如江西，赔付率更高，达到145%～160%。所以保险公司只是在维持这项业务，并没有着力发展。另外，在南方、淮河流域安徽等一些洪泛区，保险公司还会拒保农业险。^[4]

造成这种局面的原因有很多，其中最主要的，是因为我国目前还没有开展独立的水灾保险。因此，完善我国水灾防治体系的另一项重要举措，是建立健全的水灾保险机制，即一套以实施水灾保险为目的的组织机构和确保其有效运作的制度安排。这套机制至少应具有以下几个特点：(www.xing528.com)

第一，水灾保险只能由政府作为一种政策险经营，而不能由商业性保险公司进行以赢利为目的的经营。因为水灾风险不是一种完全可保的风险，^[5]所以，开展水灾保险的目的是激励水灾多发区的农户和企业自己承担一部分水灾防治责任，以解决国家财政负担过重的问题，并保持大灾之后社会的安定。

第二，水灾保险的承保范围必须覆盖国内所有存在水灾风险的地区。保险的基础是大数法则，即用多个投保户的保费支付一个或少数投保户的保险金。但水灾是按流域发生的，如果水灾保险也在较小的范围内进行局域性经营，水灾发生以后，全部或大部分投保户都需要损失赔偿，难以实现水灾损失分摊，保险就失去了意义。因此，只有把范围扩展到全国，才可能分散水灾风险和水灾损失的负担。

第三，把水灾保险与防洪保护区的开发管理、国家的救济和贷款等联系起来。通过水灾保险与防洪保护区的开发管理挂钩促进防洪保护区土地的合理开发利用，减少或者至少不再增加水灾防治工程体系的防洪压力；通过水灾保险与国家的救济和贷款挂钩督促水灾风险区的居住者或财产所有者购买水灾保险，使水灾保险机制真正运转起来。