大江大河水灾防治研究：补偿机制与标准

上节讨论的协调机制只是实现以流域或区域为单位合作进行水灾防治的途径之一，因为这套机制的运作，不仅需要确认参与合作的行政区和微观主体中哪些将获得净效益、哪些要承担净成本，而且需要计算出每个行政区和微观主体的净效益或净成本的具体数值。这一点在有些情况下是做不到的，这些情况包括在运用蓄滞洪区蓄洪滞洪、利用水库削峰错峰和退耕还林还草减少水土流失等活动。

划定蓄滞洪区就是一项以流域总体损失最小化为目标的水灾防治措施。为了防止超量洪水在其他地方冲毁堤防造成更大的损失，在20世纪的后50年间，我国政府先后在长江、黄河、淮河和海河四大流域设置了98个蓄滞洪区，以备在发生超标准洪水时，把超量洪水暂时蓄滞在这些地区，以保证堤防及其保护区的安全。一般年份和枯水年，这里的土地同其他地方一样，用于生产活动。显然，一旦启用蓄滞洪区，承担损失的对象是明确的，即蓄滞洪区内的居住者和财产所有者；区内具体的财产损失值是可以计算或估算的。与此同时，采取这项措施的受益者也是明确的，即蓄滞洪区以下的江河沿岸地区，这些地区的总受益值也是可以计算或估算的；但是，要具体分清每个行政区或微观主体的受益值就十分困难了，几乎是不可能的。

水库也是一项重要的流域水灾综合防治工程。但是，除削峰错峰之外，水库往往还具有发电、供水、旅游和养殖等多项兴利功能。发挥水灾防治功能，要求在汛期到来之前降低库内水位，以保证有充足的蓄洪空间；发挥其他功能，则要求库内水位保持在较高水平，以保证充足的供水。这样，如果洪水预报预测不十分准确，就有可能出现两种情况。其一，根据洪水来量较大的预报，水库把水位留得很低，结果实际来水量远少于预报水量，导致水库在汛期过后蓄积不到足够的兴利用水，影响水库功能的发挥，使水库管理单位的微观利益受到损害。其二，根据洪水来量不大的预报，水库把水位留得较高，结果实际来水量远大于预报水量，水库不仅不能蓄水削峰，反而要放水增大下游河道的洪水流量，因为如果库内水量过多、水位过高，有可能酿成溃坝失事进而给下游地区造成毁灭性打击。“两害相权取其轻”，在许多情况下，为保险起见，决策人往往把汛前的水库预留水位限制在较低的水平。这样，如果洪水预报准确，在发生了较大洪水时，水库管理单位的部分经济利益换取了水库下游的生命财产的安全；相反，如果洪水预报不准确，没有出现较大洪水，结果就是只有水库管理单位的经济利益受损，没有人受益。在以上两种情况下，水库的经济损失都是可以计算的，但在前一种情况下，我们只能确认受益者，却无法计算出每个受益者具体的减灾效益值。我国大江大河中下游的河滩地大多是沃土良田。退耕的机会成本很大，而上游坡耕地的产量很低，水土流失又很严重。所以，作为以流域为单位的水灾综合防治措施之一，在上游坡耕地上退耕还林还草，既可以减少进入江河湖泊的泥沙，又可以拦截一定数量的降水；成本较低，防治水灾的效果也更好。退耕还林还草活动使广大的中下游地区都受益，但损害的是山区农民的短期收入流。

可见，在难以确定受益者及其受益值的情况下，启用蓄滞洪区蓄滞洪水、利用水库削峰错峰和退耕还林还草减少水土流失这三种水灾防治措施的成本补偿不是通过协商谈判能够解决得了的。而是需要由政府设立一项补偿机制，即一套以完成对受损失者实施补偿为目的的组织机构和确保其有效运作的制度安排通过它对蓄滞洪区、水库管理单位和山区农民进行经济补偿。

目前，在退耕还林还草项目上，政府已经制定补偿标准。根据规划，从2000年到2010年的10年间，我国将在长江上游和黄河上中游地区退耕还林（草）1161万hm2，其中退耕地造林种草478万hm2，宜林荒山荒地人工造林种草683万hm2。中央财政对退耕还林还草的农民，每退耕一公顷补助种苗费750元，补助生活费20元，长江流域补助粮食150kg，黄河流域补助粮食100kg。粮食费用由地方财政承担，不转嫁到农民身上。需要补多少年就补多少年。按粮食1.4元/kg计算，平均每退耕1hm2国家须补助4200元或3150元左右。(www.xing528.com)

水库管理单位的经济损失补偿可以分为三种情况、两种补偿办法。第一种情况，发生大洪水时，因为水库的蓄洪削峰作用保护了水库下游地区的生命财产安全，而下游保护区的范围又是可以界定的话，可以考虑像有些省（自治区、直辖市）的堤防、河道那样收取水库防洪保安资金；第二种情况，发生大洪水时，因为水库的蓄洪削峰作用保护了水库下游地区的生命财产安全，但下游保护区的范围难以界定；第三种情况，预报的大洪水没有出现，浪费了预留的防洪库容。在后两种情况下，水库管理单位的经济损失应由制定、指挥水库调度方案的决策人（政府）负责补偿。

启用蓄滞洪区的损失补偿问题比较复杂。过去，由于在相当长的一段时间内没有规范的补偿制度，对补偿内容、补偿资金的计算标准和补偿资金的来源等也没有明确的规定。补偿资金主要靠中央和地方财政解决。由于财政补偿资金不足，蓄洪区没有得到相应的补偿，或补偿的标准很低。与之相对应的是，由于缺乏必要的管理，许多蓄滞洪区内人口大幅度增长、经济高速度发展，不仅开垦了大量的农田搞种植，而且修建了永久性的建筑、企业工程设施，大多已成为农村经济的重要产业地带。对于这些发达程度与其他地区相差无几的分蓄洪区来说，分洪意味着主动放弃多年积累的劳动成果，临时转移数十万人口也十分困难；但如果不按原计划分洪，过多的水量滞留在河道内，必然导致堤防超标准运用，因此，使其面对更大的垮塌和溃决的危险，增加了其他地区的防洪难度，使更广泛的区域、更多的人口和更高的经济价值处于洪水的威胁之下。结果，分洪与否成为一项艰难而痛苦的选择，实际上已经失去了设置分蓄洪区的本来意义。

为了保证蓄滞洪区及时有效地运用，维护人民群众的合法权益，国务院于2000年5月颁布并实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。该《办法》重点解决了以下几个主要问题：补偿范围、补偿对象、补偿内容、补偿标准、补偿的程序和方式、补偿资金的筹措、补偿基金的管理和监督使用。从条文上看，补偿的程序是很周密的，但执行起来比较繁琐。河南省西平县的老王坡滞洪区和杨庄滞洪区在2000年汛期启用。根据当年西平县滞洪区运用损失补偿领导小组上报给国家防汛抗旱总指挥部的汇报材料，该县的老王坡滞洪区和杨庄滞洪区于2000年6月26日和7月13日两次启用，两区的淹没损失调查工作自8月初开始。①时间安排。8月12日前为准备阶段，主要是县制定方案、建立组织、印制表格、培训人员；8月13～14日为乡镇模拟调查阶段；8月15～31日为乡镇逐户调查登记、核查阶段；9月1～5日为县核查汇总阶段。②调查方法和程序。滞洪前财产登记：由有关乡镇政府组织村组干部及村民代表对本辖区滞洪区内居民承包的合法土地、住房、家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用品逐户进行登记。村民委员会张榜公布。乡政府组织核查无误后，由县、乡、村分级建档立卡。灾损登记：由乡政府组织村干部及村民代表按照全省统一的灾情调查表，分村民小组逐户逐项进行登记。村地委员会张榜公布。由乡政府核实无误后，将登记报表及汇总结果上报县政府。灾损核查：依据各乡镇灾损登记结果由县政府组织滞洪区运用补偿工作领导小组成员单位和乡镇、村、组以及村民代表成立联合核查组对上报结果进行核查。③发放补偿资金的程序和方法。第一步：根据县补偿办认定的灾损登记结果和下达的补偿标准，由乡镇政府负责核算具体补偿金额，核算后上报县补偿办审定。县补偿办根据前期各乡镇上报损失登记报表和各乡镇上报的核算补偿金额报表，实行指标总量控制到村委员会，审核确定具体补偿金额。第二步：各乡镇政府将补偿金额以村委员会为单位分解控制到村民小组，由村民小组根据灾损调查登记认定结果，逐户填写《滞洪区居民财产损失补偿表》，并计算补偿金额。补偿金额逐户计算出后，村支书、村委员会主任召集主持有各村民小组主管此项工作的同志和两名村民代表参加的资金补偿审核会议（逐户核实），审核无误后，以村民小组为单位张榜公布。第三步：村民小组张榜公布期间，由乡镇政府组织检查，核实补偿金是否按县统一标准计算，是否有弄虚作假，是否张榜公布，无异议后，由乡镇政府组织填写《滞洪区运用补偿资金发放花名册》和《滞洪区居民财产损失补偿汇总表》并上报县补偿办审核。第四步：县补偿办对各乡镇填报的《滞洪区运用补偿资金发放花名册》和《滞洪区居民财产损失补偿汇总表》进行审核，同时，在每个乡镇抽查2～3个村民小组，核实报表数字准确无异后，由乡镇政府组织逐户发放补偿凭证。区内居民持补偿凭证、村委员会证明和身份证或户口本，到县补偿办指定的金融部门领取补偿金，工作量之大可见一斑。

更为有效的做法是与保险公司合作，充分利用保险公司的组织（网络）资源（例如，作为中国惟一一家国有财产险保险公司，中国人民保险公司至今仍然在国内的绝大多数县市保留着分支机构），把补偿资金直接送到利益受损者手中。补偿标准可分为两个档次：凡是参加保险的农户，政府按投保额给予补偿；没有参加保险的农户则按当地的平均水平给予补偿。这样，不仅可以大大简化补偿的程序，而且有利于诱导水灾多发区的农户和企业积极参加水灾保险。