大江大河水灾防治策略研究：协调机制的重要性

以流域为单位在不同的行政区或微观主体之间通过合作的方式防治水灾的指导思想由来已久，江河湖泊的防洪规划和防御洪水方案已经写入了《中华人民共和国防洪法》，各级政府也一直以合作的组织者和诱导者身份努力贯彻实施这一指导思想。但是，截止到目前，上级政府关心更多的仍是如何通过合作实现整个流域或区域的水灾防治总体成本最小化，难以避免的总体水灾损失最小化，却往往忽略了参与合作的行政区或各个微观主体分担的成本最小化和承受的损失最小化问题，最终导致水灾防治总成本或总损失最小化的结果大打折扣。其中的道理不难明白：参与合作的行政区或微观主体的水灾防治宏观目标是一致的，即总体水灾防治成本最小化或承受的水灾损失最小化；但在微观利益上却有分歧。因为所处的地理位置和经济发达程度不同，在以流域为单位的水灾防治合作中，每个行政区或微观主体采取的防洪措施及其标准不可能一样，因而其承担的水灾防治成本或水灾损失也有差异。显然，在没有其他辅助性措施的情况下，谁都不愿意为了别人的利益无偿地、甚至一次又一次地牺牲自己的利益。因此，通过合作实现整个流域或区域的水灾防治成本最小化或承受的水灾损失最小化，这仅仅是不同行政区或微观主体开展合作的充分条件，而是通过合作减少同一流域或区域内所有行政区或微观主体的水灾防治成本或水灾损失才是开展合作的必要条件。只有同时满足这两个条件，不同行政区或微观主体之间才有可能开展合作，进而通过合作防治水灾并取得水灾防治总体成本最小或水灾损失最小的构想才有可能变为现实。一言以蔽之，参与合作的各方实现“双赢”或“共赢”，才是合作开展水灾防治的关键所在。

当然，使参与合作的各方实现“双赢”或“共赢”也是有条件的，就是这些以流域为单位的水灾防治措施必须至少具有卡尔多改进的性质（既有单位受益，也有单位受损，但在总体上受益量远远大于受损量，所以，可通过受益者对受损者进行补偿的方式，实现至少有一个单位受益，但没有任何单位受损的改进目标）。把这条定律应用到水灾防治上，益就是减灾效益，即减少的水灾损失；损就是投入的水灾防治成本。采取某项（套）以流域为单位的水灾防治措施后，从受益方面看，可能有些单位（行政区或微观主体）会减少水灾损失，另外一些单位不会减少损失；在减少水灾损失的单位中，有些减少得多些，有些减少得少些。从受损方面看，有些单位需要投入水灾防治成本，另外一些单位不用投入成本；在投入水灾防治成本的单位中，有些投入得多些，有些投入得少些。因此，分别计算，每个单位的水灾防治成本和减灾效益是不对称的；但如果对整个流域进行统计，减灾效益将远远大于成本。

为此，在实施一项（套）以流域为单位的水灾防治措施之前，首先需要计算这项（套）措施是否在总体上减灾效益大于成本，以确定其是否具有卡尔多改进的性质。实际上，在一般情况下，与各个行政区或微观主体为了其自身的利益而单独采取的水灾防治措施相比，绝大多数以流域为单位的水灾防治措施都具有卡尔多改进性质，否则，以流域为单位进行水灾防治就不可能成为长期以来的水灾防治指导思想和基本策略。

其次，需要判断进而确认实施这些具有卡尔多改进性质的水灾防治措施的受益者和受损者，即水灾防治成本小于减灾效益的行政区或微观主体和成本大于效益的行政区或微观主体，并分别计算出每个行政区或微观主体的净效益值或净成本值，使每个参与合作的行政区和微观主体掌握自己在合作中的位置和具体的受益或受损情况。因为只有在受益者愿意为了保障自己更大的利益而给受损者以补偿，并且其补偿值超过受损者的损失值的情况下，受损人才会愿意合作，承担投入成本。

第三，使这些水灾防治措施的受益者和受损者就补偿事项及额度达成一致意见。过去，在计划经济体制下，几乎所有的水灾防治措施都是依靠行政命令或行政协调实施的。结果是许多下级政府和微观主体只能把注意力放在与更高决策层次的讨价还价上，在关注如何获得更多的水灾防治资金的同时，强调自己的种种困难，以最大限度地减少自己承担的责任和义务，给实施以流域为单位的水灾防治措施增加阻力和成本，使总体成本最小化的目标难以实现。显然，在向社会主义市场经济体制转轨的如今，仅靠行政命令和行政协调已远远不够，只有由参与合作的所有方面经过协商谈判达成一致的方案才能被各方所接受，进而得以贯彻执行。这就要求上一级政府通过建立协调机制，即一套以协调各有关方关系为目的组织机构和确保其有效运作的制度安排，作为各个行政区或微观主体开展协商和谈判的平台。(www.xing528.com)

这个平台，是同一流域或区域内有关政府或微观主体实现水灾防治总体成本最小化或总体水灾损失最小化之目标的载体，是各有关方实现信息共享，从而使特定的信息资源发挥出最大效用的载体，也是各个政府或微观决策主体获得更为广阔的选择空间的载体。借助于这个平台，同一流域、区域或河段内的政府之间、微观主体之间，按照权利与义务对等的原则，通过协商和谈判，把承担水灾防治的责任和获得补偿的权利、把分享水灾防治成果的权利和承担补偿的义务有机地统一起来，在意见达成一致的基础上，共同实施以流域或区域为单位的水灾防治规划和措施，最终实现流域或区域水灾防治总体成本最小化或水灾损失最小化的目标。

有了这样的平台，有关的政府和微观决策主体才有可能更大程度地发挥主观能动性，把注意力转移到改善或优化水灾防治的资源配置上，使有限的水灾防治资源尽可能发挥更大的效益。另一方面，加强微观决策绝不意味着应该削弱或否定宏观决策。因为，宏观决策有可能具有“几家欢乐几家愁”的片面性，但是，微观层次的决策也在相当大的程度上存在局限性。所以，在水灾防治活动中，宏观决策和微观决策两者缺一不可。只有在重视宏观决策的同时，为微观主体提供更好的决策环境，才能最大限度地增强宏观决策与微观决策的互补性，消除或削弱它们之间的互斥性，从而把水灾防治的宏观目标和微观目标有机地统一起来。

此外，政府在水灾防治活动中的组织与协调功能也不容忽视。水灾防治具有投资大、周期长、公益性强的特点。政府在这方面必须承担很大的责任，同时也能做出很大的贡献。但是，在企业和民间资本越来越丰厚的情况下，如果能够通过“有钱出钱、有力出力、各尽所能”的办法集合社会上的可用资源，水灾防治的力量会更加强大。而要使所有愿意参与的社会力量真正做到“心往一处想，劲往一处使”，动员和组织的责任主要还得由政府来承担。自20世纪80年代后期以来，根据有关法律法规，北京、天津、上海、江苏、江西、山东、河北、辽宁、黑龙江、吉林、安徽、湖北、广东、广西、海南、湖南和陕西等省（自治区、直辖市）陆续规定并征收了河道工程（或防洪工程）修建维护管理费、防汛费和防洪基础设施建设资金（防洪保安资金）等。以江苏省为例，在1992年到1998年的7年间，全省共筹集防洪保安资金6亿多元，用这笔资金完成的城乡水灾防治和长江大堤加固项目，为抵御1998年的特大洪水发挥了重大作用。