大江大河水灾防治合作机制

如前所述，水灾是按流域水系发生的，因此，水灾防治往往以流域为基本单位。然而，作为一个整体，流域内某处局部地区地表形态的改变必将给其他部分带来影响，甚至增加其他地区的水灾风险，这就牵涉到流域内不同行政区乃至不同微观主体之间的利益关系问题。据南京水文水资源研究所的分析，长江中游汉口以上围垦1000km2，遇复式大洪水，汉口站水位将抬高0.34m；增围1000km2，水位再抬高0.23m；再增围1000km2，水位又将抬高0.19m。即使是为了水灾防治，各个行政区和微观主体独自采取的水灾防治措施，通常也不会自然成为全流域水灾防治方案的有机组成部分。例如，广西西江中游桂平县至梧州市一段称为浔江。如果把浔江段堤防提高到防御10年一遇洪水的标准，受堤防造成的洪水归槽作用的影响，梧州站的洪水流量将由41200m3/s（相当于10年一遇洪水）增加到44200m3/s（相当于20年一遇）。这就是说，梧州站以上河段的堤防标准提高之后，就增加了以下河段的防洪压力。在河道上采取裁弯取直的措施也会造成类似的后果。第三章中描述的长江下荆江段裁弯取直产生的“多米诺骨牌效应”就是一个这方面的例子。除此之外，上中游的河道越直，洪水下泄的速度越快；洪水下泄的速度越快，中下游面对的水灾风险就越大。左右岸之间的关系也是如此。例如，如果河道左岸的堤防加高加固，就会对河道右岸的保护区造成负面影响。在左岸原有堤防的防洪标准低于右岸的情况下，加高加固左岸堤防可能引起以下几种变化：①左岸堤防的防洪标准仍低于右岸，这时，右岸堤防保护区的水灾风险有所上升，但仍低于左岸；②左岸堤防的防洪标准与右岸相同，则右岸堤防保护区的水灾风险明显增大，但两岸水灾风险持平；③左岸堤防的防洪标准高于右岸，则右岸堤防保护的水灾风险显著增大，并且超过左岸堤防保护区。实际上，因扩大保护区面积而进行堤防加高加固，进而造成中下游洪水流量增加、水位抬高的现象，在我国各流域普遍存在。

如果每个行政区或微观主体都为了自己的安全自行提高其所在区域的水灾防治能力，其结果必然是无休止的水灾防治“竞赛”，进而加大整个流域的水灾防治难度。1998年长江大洪水的最主要特征，是在干流一线的最大洪峰流量普遍没有达到历史最高水平的情况下，水位却长时间地超过了历史最高水平，因为几乎所有的洪水都在主河道内运行。造成这种局面的重要原因，是长江中下游的所有垸区都有很好的堤防和排涝设施，每个垸区都能把洪水阻挡于垸外，使超量洪水无处排泄，只能滞留在河道中。换句话说，每个垸区防洪能力提高的结果，是大家共同面对越来越大的水灾风险，并且已经陷入越防越险、越险越防的循环往复之中。所以，在同一个流域或区域内，提高某个局部地区的防洪标准，很可能会加大邻近地区的水灾风险；无计划地提高所有地区的防洪标准，很可能增加整个流域的水灾防治难度。所以，有关水灾防治措施的效果评价，不能仅仅计算它对被保护区的积极影响，而忽视了它对相关地区的负面影响；提高水灾防治能力要“流域一盘棋”，统筹安排。

微观决策主体有追求正外部性的激励，却没有制止负外部性——自己成本外溢的激励。所以，随着时间的推移，外溢的成本必然越来越大，成本外溢的负面影响也越来越显著。而且，无庸讳言，在历史上和现实中，为了保障自己的利益而不顾他人利益甚至不惜损害他人利益的事例屡见不鲜，1991年6～7月太湖流域的水灾就是一个例子。为了做好水灾防治工作，太湖流域管理局在1986年制定了一个覆盖全流域的综合治理规划。但由于流域内的江苏、浙江和上海3省（市）在泄洪路线、泄洪方式和泄洪量分配等方面存在意见分歧，致使该规划迟迟不能付诸实施。不仅如此，有些地区甚至采取封、围、堵的消极办法来维护自己的利益，致使河道泄洪能力降低，蓄水面积减小。与1954年相比，1991年太湖调蓄洪水的容积减少10多亿m3，泄洪能力仅相当于1954年的1/3。1986年出台的太湖综合治理规划有一个估计：实施该项综合治理规划约须投资7.3亿元；但如果不进行综合治理，在发生类似1954年那样的50年一遇洪水时，沿湖城镇（苏州、常州、无锡、嘉兴、湖州等）的经济损失将超过100亿元。这一估计被1991年的灾情所证实。(www.xing528.com)

虽然要求所有地方政府和微观主体都遵循局部利益服从全局利益的原则或都达到这样的境界不太现实，但要求他们在不损害他人利益的前提下追逐自己的利益，却是非常有必要的。解决现实中各种经济活动的成本外溢问题，可以采取许多办法。第一，用法律法规来制止这类经济活动。第二，通过课税来制约这类活动。从理论上讲，只要课税的数量等于其外溢的成本，并将所征收的税金用于水灾防治，就可以解决这样的问题。比如，上游砍伐森林和开垦坡耕地等经济活动，会加剧水土流失，进而加剧河道、湖泊、水库和塘堰的淤积。如果对这些活动课税，课税的量相当于减少水土流失和清淤的费用，就可以化解这些活动的负面影响。当然，砍伐森林和开垦坡耕地等经济活动也有可能因实施课税制度而变得不再可行了。第三，受负外部性影响的微观主体给予产生负外部性影响的微观主体适当的补偿，使其愿意放弃这些活动。上述三种做法中的前两种具有强制性，后一种则属于诱导，它既是一个博弈的过程，也是一个合作的过程。

从资源利用的角度来说，堤防建设是一种没有产出的纯投入。然而长期以来，在长江中下游湖区以社区为单位的挽垸方式，造成了犬牙交错、星罗棋布的堤防格局。这些堤防的建设，不仅影响了整个湖区的水灾防治效果，而且耗费了众多的人财物力，占用了大量的可利用土地。如果能够以合作的形式优化这些堤防的配置，就可以使这些堤防的结构更为合理，水灾防治的效果更好，也可以减少堤防占地和修堤护堤的人财物力。因此，无论是从成本最小化还是损失最小化的角度来看，通过合作进行水灾防治都是最理想的选择。为了实现不同行政区或微观利益主体之间、不同部门之间、不同措施之间的合作，需要有一套合作机制，即一套以实现合作为目的的组织机构和确保其有效运作的制度安排作为合作的桥梁和保障。