大江大河水灾防治经济机制设计

随着社会经济的发展和科技水平的提高，对水灾发生发展规律的认识越来越清楚，水灾防治体系越来越健全、完善，水灾防治的能力也越来越强大，但在另一方面，从累计的生命财产损失来看，水灾仍是我国最严重的自然灾害之一，而且，呈现出来的走势是发生的范围越来越广、频率越来越高、造成的损失越来越大。原因何在？这显然是一个必须回答的问题。

根据已有的研究成果分析，上述情形的致因主要在于以下几个方面。

（1）水灾防治能力普遍偏低。黄河下游堤防防洪标准只有60年一遇，长江中下游堤防只能防御10～20年一遇的洪水；在三峡和小浪底水利枢纽及相应的配套工程完成后，长江的荆江河段和黄河下游才能达到防御100年一遇以上洪水的标准。淮河、海河、辽河、松花江、珠江等江河，除少数重点城市外，大部分堤防都还只能防御20年一遇的洪水。中小河流防洪标准更低。在全国8万多座水库中，有1/4的大中型水库、2/5的小型水库属病险水库。在全国600多座有防洪任务的城市中，还有400多座防洪标准低于50年一遇。我国海岸线漫长，但只有1万多km海堤，其中一半以上没有达到防御50年一遇潮水位加10级风浪的标准。^[1]

据专家估计，从20世纪50年代初到90年代初的40年间，在水灾防治方面，国家投入的资金大约为60亿元，大江大河沿岸群众投劳折资约80亿元，两项合计不到140亿元，却使经济损失减少了约1200亿元，投入产出效率约为800%。^[2]1998年至2001年的4年多里，中央投资684亿元用于长江流域水灾防治体系的建设，因此，实现减灾效益7000亿元，^[3]投入产出效率达到1000%。这两组数字表明，目前不仅水灾防治体系的建设远未达到边际效益等于边际成本时的利润最大化，而且它的高额投资回报也是其他产业难以比拟的。

（2）忽视或不计生态后果的资源开发活动，由于工程措施不力，造成防洪能力的降低。这些活动包括过量砍伐天然林、毁林开荒和填湖造田等。其中过量砍伐天然林和毁林开荒增加了降雨后汇入江河、湖泊的水量和其中的泥沙含量；前者增加了防洪工程汛期的容水、排水负担，后者淤积在河道、水库和湖泊内，降低了水道的过水能力。填湖造田则直接减少了湖泊蓄纳洪水的容积。

（3）由于缺乏必要的经济手段，现有的水灾防治工程体系尚未发挥出最大效益。我国的水灾防治工程体系都是根据流域和区域防洪规划要求建设的，以流域总体损失最小化为目标，根据各地的人口数量和经济发展程度确定相应的防洪标准，根据地形地势等自然条件采取相应的防洪措施，一般是在上游山区兴修控制性水库、拦蓄洪水、削减洪峰；在中下游平原进行河道整治、加固堤防、开辟蓄滞洪区，调整和扩大洪水出路。(www.xing528.com)

但在另一方面，我国的行政区划几乎没有与流域边界相重合的情况，也就是说，为了实现流域总体水灾损失最小化的目标，不同的行政区域及其内部的微观主体要按不同的防洪标准采取不同的水灾防治措施，相应地，其承担的水灾防治投入和享受的水灾防治利益也有区别，两者很难对称。由于目前还没有解决这个问题的成熟有效的办法，很多行政区或微观主体采取的水灾防治措施都是以自己的水灾损失最小化为目标，结果，彼此之间难以形成合力，甚至相互抵消，以流域为单位的水灾防治措施难以实施，流域整体水灾损失最小化的目标也就无从谈起。

（4）对水灾本质认识不透彻导致了策略上的偏差。在过去相当长的一段时间里，在全球范围内，人们普遍相信，在洪水来量已知的情况下，只要有足够的防洪能力，就可以防止水灾的发生，因此，人们一直把控制洪水作为水灾防治的目标。这种策略上的偏差导致了水灾防治手段上的单调。

因为现有的水灾防治工程体系都是根据某一静态条件设计建设的，但在实际上，洪水现象及其复杂的影响因素以及作用方式和作用过程都是动态的、不断变化的，其中的任何一点负面影响都有可能降低现有工程体系的抗洪能力，所以，要从根本上消除水灾是不可能的，更符合实际的做法是把它作为一种风险来管理。

（5）水灾损失加大与经济总量的增长也有一定的联系。随着经济的发展和财富积累量的增多，在洪水淹没范围和深度相同的情况下，水灾损失越来越重。如第一章所述，把一次水灾造成的直接损失值折合到淹没区内每公顷成灾耕地上，20世纪50年代为2190元/hm2，60年代为3255元/hm2，70年代为5880元/hm2，80年代为12120元/hm2。80年代的单位面积损失值为50年代的5倍多，70年代的2倍多，扣除物价上涨因素之后，水灾经济损失的上升趋势仍然明显。

在上述5个方面中，除最后一个外，前4个都有改进的空间。自20世纪末以来，中央和地方各级政府对提高防洪能力和保护生态环境两个方面的改进给予了高度重视，并采取了强有力的措施和行动，水灾防治策略近年来也有所调整，只是在运用经济手段上的进展一直不甚明显。为了改变这种状况，这里专门提出建立四项循序渐进的水灾防治经济机制的设想。