洪泛平原管理目标与社区参与研究结果

由于气候的变化，未来出现更大洪水的风险将继续增加。所以，给河流更多的空间来恢复河流天然的灵活性，是为未来发展做准备的非常重要的战略。人们已经普遍认识到，水灾防治管理涉及诸多的利益群体，而积极开展区域间的合作，可以为切实做好这项工作和妥善处理好各个利益团体之间的关系，创造更多、更好的机会。区域间的合作旨在解决以下问题：形成洪水控制和管理的政策、战略和水灾防治技术，制定和应用综合管理资源的土地利用规划，加强特别是横向合作中法律和制度系统，开发具有防灾减灾作用的项目，在汛情预报、信息传播和灾后管理评估等方面开展合作。

如果说水灾综合防治的基础是河流的综合管理，那么要想做好这项工作，流域内各个国家或地区必须开展广泛的合作。例如，1995年1月的莱茵河大洪水推动了莱茵河国际委员会着手解决水管理方面存在的问题。1998年初该委员会向莱茵河流域内的各国政府提交了一份防洪行动计划，计划中提出的工程措施包括开辟蓄洪区、降低滩地高程等；非工程措施包括高洪水位时期及时、准确的水位预报，使受威胁地区的人们能及时转移和妥善安置。这项计划能在多大程度上得以实施，还要取决于有关国家能在多大程度上开展合作。

亚太地区国家在洪水控制和管理上共同关注的问题是：平衡不同地区的安全程度，有效地执行土地利用规则，广泛应用水灾防治与环境保护中具有互补性的技术。它们已经认识到：促进流域内的上中下游之间和左右岸之间的合作，是做好这些工作的关键所在。

就一个国家而言，统一管理水灾防治的基础是各级政府、非政府组织和私人部门之间计划的一致性，而实现计划一致性的最佳形式是开展合作。所以，在制定统一的水灾防治计划之前，先要在广泛合作的基础上形成更为统一的计划目标。对此，美国的具体做法是：第一，在纳税人广泛参与的基础上建立全国目标体系和监测系统。法律规定，由联邦机构负责召集洪泛平原选民区的代表确立、监测和修改全国洪泛平原管理目标。召开以洪泛平原管理目标为主题的研讨会，以推进全国统一目标的进程。第二，树立洪泛平原管理的公众姿态。这就需要有一个全国性的纲领性策略以鼓励人们承担责任，接受减灾决策者制定的具有创新精神的减灾措施。从微观角度看，某些减灾措施可能会对公众、私人财产甚至洪泛平原的固有功能产生不利影响，但一个良好的合作机制，是使受影响的居民认同和理解的重要措施。第三，吸收多方参与统一的水灾防治计划管理。最近几十年来，地方政府和私有部门在水灾防治中的作用日益重要。为了减少水灾损失，也为了协调洪水管理活动，必须吸收多方参与洪水管理，包括地方政府和私有部门。(www.xing528.com)

随着时间的推移，越来越多的国家已经采用了合作的方法。例如，为了制定“特定流域综合措施控制洪水”项目并监督该项目的实施，日本成立了由社区、政府机构和非政府组织代表组成的流域组织。一些欧洲国家把社区参与作为将洪水控制项目整合到国家经济发展项目中的重要因素。随着洪水控制从大规模的工程措施转向土地利用措施，一个极为明显的趋势是洪水控制活动中社区的参与越来越活跃。一个较为明显的变化是：水灾防治工程运行的管理，除设置了专门的官方机构外，在受益地区还有民间协会组织，如荷兰的“水管会”、德国北威州民间的“堤防协会”等，使公民通过“协会”监督工程的建设和管理。

东南亚国家认识到：水灾防治是一个过程，这个过程的实施需要用战略的方法进行规划。战略方法中的关键因素是有一个所有相关方都能接受的前景，使他们有共同追求这个前景的积极性。为了保证所有相关方的积极参与，需要开发一个详细的合作项目。这个项目包括一个良好的资源动员系统，但它的重点必须放在社区参与上。也就是说，社区参与是规划获得成功的关键因素。

在过去20年间，曼谷、达卡、河内、雅加达、加德满都、马尼拉和金边等主要城市都频繁地经受了严重水灾的侵袭，水灾损失随着城市扩展、土地增值和财产增加而上升。这些城市遭受的水灾多数来自暴雨洪水和河流洪水。防治河流洪水通常需要较大规模的措施，而暴雨引发的局部洪水为小规模的措施提供了机会，因而当地社区可以在洪水管理中发挥积极作用。