水灾防治对策研究：非工程措施国家增多

20世纪70年代，美国水利专家摩尔根在“美国水利200年回顾”一文中提出了“失事安全与安全失事”的概念。所谓失事安全就是在承认水灾不可能根治的前提下，通过合理配置和管理洪泛区的土地和资源来减少水灾损失。这些工作主要靠非工程措施加以实现。安全失事是在承认水灾防治工程有可能发生意外的前提下，通过各种有效措施来缩小失事的范围，以期减少经济损失。例如，即使是溃坝也要拉长溃决历时以减少洪峰流量和洪水总量，使灾情最小。

工程措施包括堤防、防洪水库和蓄滞洪区等，旨是限定在地表径流的流经范围，降低它的流速和减少它的流量，以消除或降低地表径流发生灾变的可能性。非工程措施主要包括以下几项：①优化土地资源配置，即通过耕作、种植和栽培等技术维持植被覆盖，增加渗透，减少地表径流的形成。例如，在耕地上采用复合型的作物配置可缩短土地裸露的时间和减少土地裸露的面积，同样可以达到降低地表径流的流速，减轻水流的侵蚀和冲刷危害的效应。森林作为调节洪水的“水库”，其所延长的洪水历时是工程控制的几倍甚至几十倍。所以植树造林和森林保护也是非常重要的措施；②将雨云催至指定的地区降雨，即通过提高降水分布的均匀度，减少水灾发生的可能性；③划分洪泛区，即通过临时调整洪水的空间配置来减少水灾的损失；④建立洪水预报系统，使洪泛区居民能通过采取紧急行动来减少水灾损失；⑤培育水灾保险市场，使居民能够通过平时交纳的保险金来补偿水灾造成的损失；⑥洪泛区居民承受一部分损失，但它的量不能超过他们为水灾防治工程承担的投入；⑦通过社会救济，补偿洪泛区居民的一部分损失。

德国、法国和荷兰都十分重视非工程措施，法国在防洪政策主要文件中规定：禁止在水灾威胁严重的区域建设任何新工程与居民区；保护与水相关的景点和环境。将城市较低的地区或河道两岸滩地开辟成公园、绿地、球场、停车场、道路等，平时为娱乐场所，有洪水时作为调蓄洪水的场所。蓄洪区内的土地管理非常严格，所有的蓄洪区都能正常运用。他们重视提高公众的防灾意识，在中小学开展灾害预防教育。德国把洪水预警分为四级，并通过种种途径告知居民风险程度和预防措施，洪水到来时，居民可自行判断危险程度安排工作和生活，且在防洪的组织管理和运作程序方面都有明确规定。各地区、各部门在水灾防治措施的应用上有严格的协议，各单位按职责行事。德、法、荷三国非工程措施的投入约为工程措施的1/10左右。

印度的水灾治理计划涵盖了2500万hm2土地。为了评价防洪措施的有效性及今后拟采取的方式，印度政府于1976年成立了全国洪水委员会。1980年，该委员会提交的防洪报告着重强调了要同时采取工程和非工程措施。另外，一个高层委员会专门审查了恒河和布拉马普特拉河的特殊问题，并根据审查的结果，形成了一个以综合运用工程和非工程措施来进行水灾管理的方式。正在实施的非工程措施有：改变对水灾的敏感度、加强洪泛区管理、洪水预报和警报、小流域治理、大面积造林、减轻水灾损失负担、水灾救济、抗洪抢险、建设公众安全设施和水灾保险等。全国洪水委员会于1975年制定了有关洪泛区划分的指导原则，并拟定了一项草案，而且允许各邦制定适当的法规。为了帮助各邦根据不同的流量频率合理地划分洪泛区，全国洪水委员会在调查的基础上编制了全印度的水灾分布图。

除印度外，亚太地区的其他国家大多也都采纳了流域规划和土地利用控制措施。例如，对已开发的土地和尚未开发的土地，处理方法是不同的。已开发地区的水灾可以通过减灾工程和措施减少影响；而正在开发的区域，则通过实施有效的规划和通过法律法规来减轻水灾影响。水灾控制和管理措施需要包括工程措施和非工程措施的混合使用。(www.xing528.com)

即使采取了洪水控制对策，安全程度得到了改善，但水灾风险总还是存在的。为了确保水灾发生时居民能够迅速撤离、疏散，使损失减至最小，必须向有关居民提供必要的信息。这些信息主要是通过水灾风险图提供的。在水灾风险图中，标有各种量级的洪水泛滥时可能淹没的范围和水深，人群疏散的路线和位置等，以便于水灾发生时居民采取最适宜的措施。目前，英国与美国已经在其网络地图上标明了100年一遇洪水可能淹没的区域范围。日本自1994年开始制作并向公众发布“水灾风险图”。国土交通省作出决定，在英特网的地图上分A、B、C三个等级标明全国各地遭受水灾威胁的可能性，与河流实时水情信息一同向社会公布。国土交通省同时宣布，将来水灾危险度要标明到每栋建筑物。这样不仅有助于土地的合理利用，而且保险公司也可以利用这样的信息来评价土地的水灾风险，并作为计算保险费率的依据。

在所有控制洪水的非工程措施中，规划者和公众最为关注的是洪水预报和警报。

概括地说，国外水灾治理的历程大体可划分为三个阶段。第一阶段截止于20世纪50年代，其目标是减少土地淹没，主要措施是筑堤坝、修水库。大规模的防洪工程建设主要是在这个阶段完成的。从20世纪60年代开始进入第二阶段。工作重心转向洪泛区土地利用的管理，主要目标是使防灾费用和灾害损失之和最小化。例如，美国的指导思想在1968年实施全国洪泛区经济开发统一规划时得以巩固。第三阶段始于20世纪70年代。这一阶段的主要目标是最大限度地减少灾后恢复的难度。此时，调整财富存量布局、人财保险开始发挥巨大作用。换言之，应对百年一遇、千年一遇的洪水，不一定是修建能够抵御它们，但使用率极低的防洪工程，而可以依靠百年、千年的积累来应对这种小概率事件。目前，水灾防治的重点已由工程性措施转向非工程性措施。