大江大河水灾防治:执法体系与情况研究

贯彻实施水灾防治法规的关键是强化执法，而执法必须有机制健全、运行有力的组织来保证。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国防洪法》的规定，国务院水行政主管部门负责管理全国的水资源、水土保持和水灾防治工作，所以，自1988年《中华人民共和国水法》颁布实施以后，水利部从1989年就开始在全国水利系统建立水利执法体系。1990年，水利部颁布实施了第1号令《水政监察组织暨工作章程》（试行）、第2号令《违反水法规行政处罚暂行规定》和第3号令《违反水法规行政处罚程序暂行规定》，进一步明确了水行政执法主体、执法权限和执法程序。并从试点开始，经过试点——扩大试点——全面展开几个阶段，在全国水利系统逐步进行水利执法体系的建设。到1992年，全国有2213个县建立了水利执法体系，占应建县数的93%；全国各地任命水政监察人员6万余人，任命水政监察专员12名，初步形成了省、地、县、乡四级执法网络，在一些重点工程水域地区还建立了水利公安机构。

1995年开始进行水政监察规范化建设，目标之一是在组织上建立水政监察专职执法队伍，在水行政主管部门内部实行行政管理权和行政处罚权的分离，集中行使行政处罚权。2000年5月，水利部发布第13号令《水政监察工作章程》，用规章的形式把水政监察队伍建设的规范化确立下来，要求在县级以上政府的水行政主管部门、水利部所属的流域管理机构或者法律法规授权的其他组织组建水政监察队伍，配备水政监察人员，建立水政监察制度，依法实施水政监察。到2000年底，规范化建设的任务基本完成。据不完全统计，到2001年，全国共建立省、流域机构委（局）和直属正局级水政监察总队40余支，地市级水政监察支队300多支，县级水政监察大队2000多支，部分乡镇也建立了中队；全国共有在编专职水政监察人员6万多名，已经形成比较完整、健全的水行政执法网络。

与水行政执法队伍建设同时进行的，是水土保持监督执法机构和队伍的稳步发展。《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以后，水利部首先在全国340个县开展了监督执法试点工作，然后又在10个城市开展城市水土保持试点工作，在1000多个县开展监督执法规范化建设工作中，使得水土保持监督执法队伍不断壮大和加强。到2001年底，全国31个省（自治区、直辖市）的150多个地（市）和1500多个县（市、区）建立了水土保持监督执法机构，有专兼职监督执法人员6.4万人。此外，还在村级配备群众水土保持管护员约10万人。

自水土保持监督执法机构成立以来，水政监察执法队伍和水土保持监督执法机构在查处水事案件、调处水事纠纷和河道清障等方面作了大量工作，为保护水利防洪工程和通信等设施，推动水利事业发展和保持社会稳定发挥了重要作用。例如宝成铁路复线、108国道以及地方城市工程建设的弃渣，严重侵占了嘉陵江广元河段和长江重庆段河道，危害了河道行洪安全。1998年1月和4月，国家防汛抗旱总指挥部清障组，赴嘉陵江广元河段及长江重庆河段进行河道清障调查。清障组严格执行《中华人民共和国防洪法》规定，对违法事件进行了严肃查处，并委派现场监督员监督清障工作的实施，6月份验收时两处的清障均达到要求。(www.xing528.com)

1998年4月，湖南省统一部署全省防洪执法行动，着重查处了河道内人为设障等重大违法案件。据统计，通过此次行动清除阻水芦苇6267hm2，拆除河道内房屋860栋，约9万m2，清除砂堆、垃圾等障碍物5050处，共73万m3。解决了一批长期以来难以解决的“老大难”问题，消除了一些重大的行洪安全隐患，如株洲大京水库清除违章建筑案、怀化舞水大桥附近人为设障侵占河道案等。江西省针对袁河人为设障的严重情况，由省防汛抗旱指挥部统一指挥，依法清除河道设障项目14个，共1.7万m3；赣州、南昌、抚州、九江等地市也依法拆除了大批违章建筑，保证了行洪安全。湖北省武汉市在1998年汛前清除违章建筑物7488 m2，打通防汛抢险通道4900m，拆除房屋8.5万m2，确保了防汛抢险工作的正常进行。江苏在每年的汛前和汛期，都开展近一个月的大规模清障活动，有效保障了安全度汛。浙江全省在2000年开展了河畅水清专项执法活动，声势浩大，成果明显。江西、湖北、湖南等省积极配合退耕还湖、破垸行洪工作，加强了检查监督，西北地区也加强了对退耕还林（草）的检查监督，减少了工作阻力，保障了工作进程。长江水利委员会协调江苏、湖北、安徽、江西等省对长江采砂进行了跟踪巡查，严格的执法使长江中下游无序的采砂活动得到明显遏止，长江河道采砂管理的成功做法为规范全国河道采砂管理积累了经验。流域管理机构的执法力度也得到加强。2002年上半年，黄河水利委员会直管河段发生各类水事案件198起，查处192起，结案率97%；2002年6～10月，太湖流域管理局会同流域内江苏省、浙江省和上海市的水行政主管部门针对近年来太浦河、望虞河、环太湖工程管理范围内不断出现的擅自修建工程，占用与毁坏堤防、侵占河道和非法占用或围垦水面、滩地等违法行为，组织开展了“二河一湖”专项执法检查活动，查处了一批水事违法案件，严格了涉河建设项目管理与审批，取得了较好的效果。陕西、山西两省边界黄河河道侵占案、重庆彭水河道侵占案、长江外滩花园河道侵占案以及三门峡铝厂自备电厂、宝鸡啤酒厂等重大水事案件的查处给社会带来巨大反响，树立了执法队伍的良好形象。

在水土保持执法方面，水利部组织对三峡工程水土流失案进行调查，配合河南省查处小浪底水利工程水土流失案，与国家计划委员会、晋、陕、内蒙古三省（区）政府一道认真查处了神府、东胜煤田在河道中乱挖、乱采、乱弃案，恢复了有序的采煤秩序。在省级执法中，陕西省查处了陕北油气田水土流失案，对长庆石油管理局、华北石油地质局进行了处理；山西省查处了“神朔”铁路施工过程中的水土流失案；甘肃省查处了“宝中”铁路和成县白银矿违法案；辽宁省查处了东北电管局高压输变工程水土流失案；黑龙江省查处了“哈绥”公路水土流失案；云南省查处了“南昆”铁路水土流失案；四川省查处了“宝成”铁路水土流失案。这些都有效地推动了《中华人民共和国水土保持法》的贯彻和实施。