大江大河水灾防治机构设置-新中国成立以后对策研究

1.行政机构

1949年中华人民共和国成立以后，中央政府于当年的10月设立了水利部，主管包括水灾防治在内的全国水利行政和水利建设工作。在以后的几十年中，水利部曾与电力部门合并办公。在1988年的机构改革中，国务院决定撤销水利电力部，重新组建水利部。作为国务院的水行政主管部门，水利部负责全国的水利行业管理，其中与水灾防治有关的职责主要包括：拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，组织起草有关法律法规并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的防洪的论证工作；组织、指导水政监察和水行政执法；协调并仲裁部门间和省（自治区、直辖市）间的水事纠纷；编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报告；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施；组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发；组织建设和管理具有控制性的或跨省（自治区、直辖市）的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝的安全监管；研究制定水土保持的工程措施规划，组织水土流失的监测和综合防治；承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全国防洪工作，对大江大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度等。

与水利部相对应，在全国的省（自治区）及省以下的市（区）和县级地方政府，均设有水利厅（局）等地方水行政主管部门。这些水利厅（局）行政上接受同级政府的领导，业务上接受上级水行政主管部门的领导和指导，负责所在行政辖区包括水灾防治在内的水利行业管理。其中，省级政府水行政主管部门的具体职责与水利部的职责相类似；市（地）级和县级水行政行为主体则更侧重于法律、法规和规章的执行工作，其作出的抽象行政行为相对较少，具体行政行为比例较大。此外，水利部还在跨省（自治区、直辖市）的较大流域设立了七个流域派出机构，它们是：在长江流域、澜沧江流域及其以西区域内行使水行政主管职责的是长江水利委员会，在黄河流域和新疆、青海、甘肃、内蒙古内陆河区域内行使水行政主管职责的是黄河水利委员会，在淮河流域和山东半岛区域内行使水行政主管职责的是淮河水利委员会，在海河流域、滦河流域和鲁北地区区域内行使水行政主管职责的是海河水利委员会，在松花江流域、辽流域和东北地区国际界河及独流入海河流范围内行使水行政主管职责的是松辽水利委员会，在珠江流域、韩江流域、澜沧江流域以东的国际河流、粤桂沿海诸河和海南省区域内行使水行政主管职责的是珠江水利委员会，在太湖流域、钱塘江流域和浙江省、福建省（韩江流域除外）行使水行政主管职责的是太湖流域管理局。这七个流域水利委员会或流域管理局的职责中与水灾防治有关的具体条文包括：

（1）负责《中华人民共和国水法》等有关法律法规的实施和监督检查，拟定流域性的水利政策法规；负责职权范围内的水行政执法、水政监察、水行政复议工作，查处水事违法行为；负责省际水事纠纷的调处工作。

（2）组织编制流域综合规划及有关的专业或专项规划并负责监督实施；组织开展具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的前期工作；按照授权，对地方大中型水利项目的前期工作进行技术审查；编制和下达流域内中央水利项目的年度投资计划。

（3）组织制定或参与制定流域防御洪水方案并负责监督实施；按照规定和授权对重要的水利工程实施防汛调度；指导、协调、监督流域防汛工作；指导、监督流域内蓄滞洪区的管理和运用补偿工作；组织或指导流域内有关重大建设项目的防洪论证工作；负责流域防汛指挥部办公室的有关工作。

（4）指导流域内河流、湖泊及河口、海岸滩涂的治理和开发；负责授权范围内的河段、河道、堤防、岸线及重要水工程的管理、保护和河道管理范围内建设项目的审查许可；指导流域内水利设施的安全监管。按照规定或授权负责具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的建设与管理，组建项目法人；负责对中央投资的水利工程的建设和除险加固进行检查监督，监管水利建筑市场。

（5）组织实施流域水土保持生态建设重点区水土流失的预防、监督与治理；组织流域水土保持动态监测；指导流域内地方水土保持生态建设工作。

（6）按照规定或授权负责具有流域控制性的水利工程和跨省（自治区、直辖市）水利工程等中央水利工程的国有资产的运营或监督管理。

2.防汛指挥机构

除水利行政机构外，新中国成立以后，中央政府政务院于1950年发布了《关于建立各级防汛机构的决定》。该决定提出，“必须以地方行政为主体，并邀各地人民解放军代表参加，组织统一的防汛机构。政务院成立中央防汛总指挥部，由政务院副总理兼主任。各大行政区视需要设防汛总指挥部，主任由行政首长兼任，受中央防汛总指挥部领导。黄河下游设黄河防汛总指挥部，主任由下游各省政府主席或副主席推一人兼任，受中央防汛总指挥部领导。省或行署以下防汛组织，由各省依照需要，自行决定。”据此，当时的政务院设立了中央防汛总指挥部，至1988年，中央防汛总指挥部更名为国家防汛总指挥部，1992年又易名为国家防汛抗旱总指挥部，历届指挥部主任（总指挥）基本由一位国务院副总理担任。

目前的国家防汛抗旱总指挥部的组织结构中，总指挥由国务院一位副总理担任，两位副总指挥分别由水利部部长和国务院一位副秘书长担任，秘书长和副秘书长分别由水利部一位副部长和中国人民解放军总参谋部作战部部长担任，成员为来自国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、公安部、民政部、财政部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、农业部、卫生部、国家民航局、国家气象局和国家广播电影电视局等部门和单位的副部长（副主任、副局长）。国家防汛抗旱总指挥部是国务院下设的一个非常设机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作。在平常年份，指挥部一年最多召开两次会议；在出现严重灾情的年份，成员则根据需要经常碰面开会。国家防汛抗旱总指挥部的办事机构设在水利部。

1950年与中央防汛总指挥部同时成立的流域防汛指挥机构是黄河防汛总指挥部。当时的中央政府政务院《关于建立各级防汛机构的决定》规定，“（黄河）下游山东、平原、河南三省设黄河防汛总指挥部，受中央防汛总指挥部之领导，主任1人，副主任3人，由平原、山东、河南三省政府主席或副主席兼任。”1962年，黄河防汛总指挥部改由山西、陕西、河南和山东四省负责人组成，其中河南省负责人任总指挥，其他三省和黄河水利委员会负责人任副总指挥。1983年进一步确认，黄河防汛总指挥部总指挥由河南省省长担任，副总指挥由山东、山西、陕西三省主管农业的副省长和黄河水利委员会主任担任，而且，不再因省（委）领导成员变动办理任免手续。

除黄河之外，长江也设有流域防汛总指挥部，由四川、重庆、湖北、湖南、安徽、江西、江苏、上海等省、直辖市政府和长江水利委员会的负责人组成，其中，湖北省省长任总指挥，长江水利委员会主任任常务副总指挥，其他各省（市）的主管副省（市）长任副总指挥。

黄河防汛总指挥部和长江防汛总指挥部分别为黄河流域和长江流域的防汛指挥机构，接受国家防汛抗旱总指挥部的统一领导，主要负责指挥黄河中下游和长江的防汛抗洪工作，其基本职责包括：组织防汛检查，及时沟通水情，组织实施防御洪水方案，协调不同行政区的防汛抢险工作，调解上下游、左右岸在防洪防汛方面的水事矛盾。黄河防汛总指挥部和长江防汛总指挥部的办事机构分别设在黄河水利委员会和长江水利委员会，负责各自总指挥部的日常工作。

在有防汛任务的地方行政区，省级以下、县级以上的各级政府都设有由有关部门、当地驻军和人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。在城市地区，必要时，经城市政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。(www.xing528.com)

石油、电力、邮电、铁路、公路、航运、工矿、商业、物资等有防汛任务的部门在汛期设立临时防汛机构，在有管辖权的政府防汛指挥部的统一领导下负责做好本行业的防汛工作。

此外，为了配合防汛指挥机构的汛期指挥工作，气象、水文、海洋等有关部门有责任及时向有关防汛指挥机构提供天气、水文风暴潮等实时信息和预报；电信部门有责任优先提供防汛抗洪通信的服务；运输、电力和物资材料供应等有关部门也有责任优先为防汛抗洪服务。

现行的防汛抗旱指挥机构体系如图4-1所示。

图4-1　防汛指挥机构系列（黄朝忠，1998）

3.防汛队伍

新中国成立以后，在全国建立健全的水行政机构和防汛指挥机构的同时，在江河沿岸也逐步形成了堤防管理机构和松散但有序的防汛队伍。

（1）专业队，由河道堤防、水库、闸坝等工程管理单位的管理人员、护堤员和护闸员等组成。平时根据管理养护过程中掌握的情况，分析工程的抗洪能力，划定险工、险段的部位，做好出险时抢险准备。进入汛期即投入防守岗位，密切注视汛情，加强检查观测，及时分析险情，带领群众队伍防守。

（2）常备队，由沿河道堤防两岸和闸坝、水库工程周围的乡、村、城镇街道居民中的民兵或青壮年组成。汛前由地方政府责成有关部门将组成人员登记造册，提供技术培训，并明确各自的任务和责任。并按照汛期期间的各种防守水位的规定，分批组织防护行动。

（3）预备队，由距河道堤防、水库、闸坝较远的县、乡、村和城镇街道居民中的民兵或青壮年组成。当防御较大洪水或紧急抢险时，在专业队和常备队人力不足的情况下上阵。

（4）机动抢险队，由专业队中训练有素、技术熟练、反应迅速、战斗力强的人员组成，并配备必要的交通运输工具和施工机械设备。一旦主要江河堤段或重点工程发生险情时，立即进行紧急抢护。

（5）抢险队，由常备队和预备队中有抢险经验的人员组成。当发生险情时，立即配合机动抢险队和专业队投入抢险。

除此之外，中国人民解放军和中国人民武装警察部队更是防汛抗洪的重要力量。在历年的抗洪抢险中，特别是当发生大洪水和紧急抢险时，都发挥了举足轻重、不可替代的作用。

自20世纪80年代以来，随着体制改革的深入和市场经济的发展，越来越多的青壮年农民进城打工，给传统的群众性抢险队伍的组织造成很大的困难；而且，人员不整、技术不熟练的队伍也难以胜任繁重的、专业性强的抗洪抢险任务。另外，长期以来，各级政府每年投入大量的资金，用于抗洪抢险，这些资金多为一次性补助、一次性消耗，当时起到了一定的作用，但抗洪抢险的综合能力没有提高。为此，建立一定数量的技术精湛、反应快速、机械化程度高的专业防汛机动抢险队成为必要。即利用部分防汛经费用于购置抢险设备，武装防汛专业机动抢险队，在汛期快速抢险、抢大险，在非汛期从事防洪工程建设和水毁工程修复，还可发挥人员、设备优势进行综合经营，使设备保值增值，提高抗洪抢险的综合能力。自1995～2001年，全国已建成38个专业抢险队。