大江大河水灾防治机构研究

1.中央机构

我国历史上的水灾防治机构是从设立官职开始的。据记载，最早的中央级负责水灾防治的官员是由舜帝设立的“司空”，“禹作司空”，“平水土”。西周时期中央政府的主要行政官员为“三司”，其中之一是“司空”，负责“修堤梁，通沟浍，行水涝，安水藏，以时决塞。”“岁虽凶败水旱，使民有所耘艾，司空之事也”。但“司空”不是专职的管水官员，他还负责其他方面的工作。自舜帝至周朝，司空一直是中央政权主管水灾防治的最高行政长官。汉代改换了官职的名称，但职责依旧。

汉成帝（公元前32年～前7年）时在中央设都水使，统一领导地方的管水官员。晋代开始在中央设置管理水的机构，称为都水台，隋唐以后将都水台改为都水监，直至元代。都水监主管包括水灾防治在内的水利工程的计划、施工和管理等业务，因此，自曹魏至金代中央还在工部尚书之下专设水部主管水利行政，负责制订法规、考核官吏的成绩和实施赏罚等。都水监与水部分工不同，但两者为平级关系，行政上有关联。

元代取消工部，将其中河防部分的职责划归都水监。明清时期则取消都水监，将元代以前的水部改为都水清吏司，其管理水行政的职责不变，水利工程的施工、维修和管理等任务则分配到流域机构或各省。

中华民国成立之初，水利事务由内务、农商两部负责。1914年增设全国水利局，关于水利事项，由内务、农商两部与全国水利局遇事协商办理。1927年国民政府成立后各部委有所分工：水灾防御属内政部，水利建设属建设委员会，河道疏浚属交通部。1933年在全国经济委员会属下成立水利委员会，负责主持全国的水利工作，并统管各流域机构。1941年水利委员会改属行政院，1946年再改属国民政府，1947年水利委员会改为水利部。

2.流域派出机构

与中央政府水灾防治机构起源于兼职官员的过程相似，派往地方、河道或流域的水灾防治机构也是从临时官员开始的。秦汉时期在地方上设都水长和丞等官员，专门负责管理河、湖和泉等水体，汉成帝（公元前32～前7年）时设置都水使，统一领导这些都水官，特别是关中的长和丞，后都水官改属地方。

从汉代至唐代，当出现依靠地方的力量难以解决的水灾防治问题时，皇帝往往派遣其身边的高级官吏或侍从，到现场临时主持工作。西汉时期两次著名的黄河堵口——瓠子堵口和东郡堵口，就是在皇帝派员的主持下完成的。这些钦差大臣的称呼，在西汉时期为河堤谒者或河堤使者，以后改为河堤使。

宋朝以后有从中央向地方或河道上派出水灾防治机构的记载，这些派出机构由专职官吏以及技术人员组织，宋代称外监或外都水丞，金代叫分治监，元代叫行都水监。明成化七年（1471年）开始为黄河设立总理河道，属下为黄河各段、各专职的管河官吏，如管河道主事、管洪主事、管泉主事、巡河御史、管河御史等；同时，沿河各省、府、州、县等地方上的管河官吏也归他管辖。从此以后，黄河、淮河和运河河道管理机构自中央至地方逐渐系统化。清代初年改总理河道为河道总督，但机构设置与明朝相近。后经逐渐调整，到乾隆以后定为道、厅、汛三级，分段管理，并设文职和武职两套系统。其中，道是分段跨地区管理机构，相当于省级或地区级河道主管部门，道的文职官员称为观察、道员（俗称道台），武职设河标副将、参将；厅与地方的府、州同级，文职为同知、通判等，武职设守备；汛同县，文职设县丞、主簿，武职设千总。

清咸丰五年（1855年）黄河改道北流后，河道总督及其属下的机构和官员全部撤销，黄河的水灾防治工作划归地方负责管理。清朝末期，特别是民国以后，政府在几大重要流域先后成立专职管理组织，这些组织的功能根据需要陆续增加，最终扩展为流域管理机构。

设立最早的为导淮委员会的前身，宣统元年（1909年）成立的江苏水利公司，民国初年改称江淮水利测量局，后又改为导淮测量处。1928年改为建设委员会属下的整理导淮图案委员会，1929年1月又改设导淮委员会，成立之初属于国民政府，以后划归经济委员会领导。(www.xing528.com)

1914年设立广东治河处，初隶广东省建设厅，1927年改隶国民政府，1929年改为广东治河委员会。1937年成立珠江水利局，负责珠江的防洪治河事务。1947年改称珠江水利总局。

1918年，我国成立第一个流域性水利管理机构——顺直水利委员会，主要负责黄河和海河的河政管理，1928年改为华北水利委员会，先属建设委员会领导，1931年划归内政部领导。1933年黄河水利委员会成立，黄河和海河的管理分开；黄河水利委员会直属国民政府。1947年改称黄河水利工程总局。

1920年成立督办苏州太湖水利工程局，管理太湖地区江苏境内23县、浙江境内16县的河道和湖区水利事项。1927年与江南水利局、浙江水利议事会合并，成立太湖流域水利工程处，直接受国民政府监督。1929年划归建设委员会，改名太湖流域水利委员会，统一管理太湖流域水利工程。1931年又划归内政部。

1922年成立扬子江水道讨论委员会，后改称扬子江水道整理委员会，属内政部，1928年划归交通部。它的业务主要有测绘河道、疏浚和整治航道、治水和防洪等。长江重点河段的防洪项目主要由江汉工程局和地方水利部门负责。

此外，天津、上海等口岸城市在清末民国初年设有海河工程局、上海浚浦局等机构，是租界设立的航道整治机构，后来主权逐步收回。

3.堤防管理机构

堤防建成以后，需要经常进行管护和维修，因此，西汉时期黄河沿岸各郡就开始有专职的河堤管理人员，一般情况下有数千人，多时在万人以上。金代初期，在黄河下游沿河置二十五埽，每埽约480人，全河总共配备埽兵12000人。每埽设散巡河官一员；每四埽或五埽设都巡河官一员，分别管理所属各埽。

明代进一步强调了堤防管理的重要性，明末治河专家潘季驯（1521～1595年）认为：“河防在堤，而守堤在人，有堤不守，守堤无人，与无堤同矣。”^[2]因此，明代出现了官守和民守两种堤防管理组织形式。其中官守即沿河设置管河机构，按军队的组织形式组织河兵分段修守。关于民守方面，隆庆末至万历初（1571～1574年）朱衡、万恭治河时，规定黄河河堤上“每里十人以防”，建立了“三里一铺，四铺一老人巡视”的护堤组织。右岸的堤铺按《千字文》依次编号，左岸的堤铺以《百家姓》依次编号，每铺都有固定的修守堤段。这些守堤人在“伏秋水发时，五月十五日上堤，九月十五日下堤”。^[3]不仅负责修守河堤，而且参与防汛抗洪——平时“按信地（责任堤段）修补堤岸，浇灌树株。遇水发，各守信地；遇水决，则管四铺老人，振锣而呼；左老以左夫帅而至，右才老以右夫帅而至，筑塞之”。^[4]如抢塞不住，“则二总管以游夫五百驰而至，助之，此常山蛇势之役也”。^[5]由于各铺之间的距离较远，如果一铺报警其他铺听不见的话，就会贻误战机。为此，要求老人在每铺竖立一根旗杆，配备一面黄旗和一个灯笼；白天出险挂黄旗，夜间出险挂灯笼，以便瞻望，还置铜锣一面，以便转报，一铺有警，鸣锣为号，临铺夫老，挨铺传报，首尾相随，以便通力合作，防汛抢险。

沿袭明朝的做法，清代以及民国时期的堤防也都是军民同守。其中清代的民守部分为：“每二里设一堡房，每堡设夫二名，食宿堡内，常川巡守。”“堡夫由河上汛员管辖，平时无事搜寻大堤獾洞鼠穴，候补水沟浪窝，积土植树；有警，鸣锣集众抢护。”民国25年（1937年）开始，在黄河的中下游河段成立工程队，每队百人左右，分住河南、河北、山东三省的险工地段，与原有的官守和民守组织协作，以加强当地的堤防管护和防汛抗洪能力。