蓄洪区补偿机制研究及实施|水灾防治策略调研

在以流域为单位的水灾防治措施中，有些措施的受益者和受损者是可以区分的，受益者得到的利益和受损者遭受的损失也是可以计算的。对于这种情况，合作可以通过协调机制来实现；还有些措施，受益者或受损者不易区分，或者受益者的利益或受损者的损失难以估算，这时，水灾防治的利益分配或成本分摊就无法通过协商来解决。例如，一旦启用蓄滞洪区，承担损失的对象是明确的，即蓄滞洪区内的居住者和财产所有者；区内具体的财产损失值也是可以计算或估算的。与此同时，采取这项措施的受益者也是明确的，即蓄滞洪区以下的江河沿岸地区，这些地区的总受益值也是可以计算或估算的；但是，要具体分清每个行政区或微观主体的受益值就十分困难了，几乎是不可能的。在使用水库进行削峰错峰和退耕还林还草减少水土流失等措施上，也都存在这样的问题。

对于这种情况，就需要建立补偿机制。目前，在退耕还林还草项目上，政府已经制定补偿标准，并通过政府渠道实施这种补偿。水库管理单位的经济损失补偿可以分为三种情况、两种补偿办法。第一种情况，发生大洪水时，因为水库的蓄洪削峰作用保护了水库下游地区的生命财产安全、而下游保护区的范围又是可以界定的话，可以考虑像有些省（自治区、直辖市）的堤防、河道那样收取水库防洪保安资金。第二种情况，发生大洪水时，因为水库的蓄洪削峰作用保护了水库下游地区的生命财产安全、但下游保护区的范围难以界定。第三种情况，预报的大洪水没有出现，浪费了预留的防洪库容。在后两种情况下，水库管理单位的经济损失应由制定、指挥水库调度方案的决策者（政府）负责补偿。

启用蓄滞洪区的损失补偿问题比较复杂。过去，由于在相当长的一段时间内没有规范的补偿制度，对补偿内容、补偿资金的计算标准和补偿资金的来源等也没有明确的规定。蓄洪区运用后往往得不到相应的补偿，或补偿标准很低。与之相对应的是，由于缺乏必要的管理，许多蓄滞洪区内人口大幅度增长、经济高速度发展，不仅开垦了大量的农田搞种植，而且修建了永久性的建筑、企业工程设施，大多已成为农村经济的重要产业带。对于这些发达程度与其他地区相差无几的分蓄洪区来说，分洪意味着主动放弃多年积累的劳动成果，临时转移数十万人口也十分困难。实际上已经失去了设置分蓄洪区的本来意义。(www.xing528.com)

为了保证蓄滞洪区及时有效地运用，维护人民群众的合法权益，国务院于2000年5月颁布并实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。该办法详细规定了补偿范围、补偿对象、补偿内容、补偿标准、补偿的程序和方式、补偿资金的筹措、补偿基金的管理和监督使用。从条文上看，补偿的程序是很周密的，但执行起来比较繁琐，成本也很大。更为有效的做法是与保险公司合作，充分利用保险公司的组织（网络）资源（例如，作为中国惟一一家国有财产险保险公司——中国人民保险公司至今仍然在国内的绝大多数县市保留着分支机构），把补偿资金直接送到利益受损者手中。补偿标准可分为两个档次：凡是参加保险的农户，政府按投保额给予补偿；没有参加保险的农户则按当地的平均水平给予补偿。这样，不仅可以大大简化补偿的程序，而且有利于诱导水灾多发区的农户和企业积极参加水灾保险。