洪水灾害防治研究：共治大江大河

几百年来，人们为了改变和驾驭河流，采取了修堤防、裁弯道、挖河槽等措施。这些工程改善了局部的水流和航运条件，围垦的滩地为增加农业总产量做出了贡献。但是，河流的自然状态也由此受到了严重的干扰。例如，莱茵河已经从一条蜿蜒且有很大滩地的河流变成为一条被限制在狭窄范围的河流，河道的泄洪能力越来越小，汛期河流水位常比堤后的地面还高，而且，河流附近的湿地及野生动植物都消失了。虽然堤防可以继续加高，但这样做不仅非常昂贵，而且加大了堤防溃决的风险。所以，越来越多的人认识到，水灾是不可能根治的，单独举措应付洪水的作用更是有限的；社会对恢复天然河道和河泮自然状态的呼声也越来越高。因此，水灾治理的目标应该是使水灾损失减小到可以承受的程度，而不是减少水灾发生的次数。简而言之，“恢复自然状态的策略”正在替代“抵御洪水肆虐策略”。德国、法国和荷兰已经采取了还河道以原态的措施。具体包括疏浚河道、挖低漫滩，甚至退堤、拆除挡水堰。经过多年的治理，河流在流量、泥沙输移、宽深比等方面达到动态平衡，水环境有了很大改善。

给河流更多的空间，以恢复河流天然的灵活性，是为未来发展做准备的非常重要的策略。人们已经普遍认识到，水灾的防治和管理涉及诸多的利益群体，而积极开展区域乃至国际间的合作，可以为切实做好这项工作和妥善处理好各个利益团体之间的关系创造更多、更好的机会。这种合作旨在解决以下问题：形成水灾控制和管理的政策、策略和技术，制订和应用综合管理资源的土地利用规划，加强法律和制度系统，特别是在横向合作中；开发具有防灾减灾作用的项目，在汛情预报、信息传播和灾后管理评估等方面开展合作。亚太地区国家在水灾控制和管理上共同关注的问题是：平衡不同地区的安全程度，有效地执行土地利用规则，广泛应用水灾防治与环境保护具有互补性的技术。它们已经认识到：促进流域内的上中下游地区之间的合作，是做好这些工作的关键所在。

无论采取什么措施，都难以从根本上消除水灾。意识到这一点，许多国家发展了水灾保险。美国是世界上最早提出并实践将水灾保险作为洪泛区管理重要手段的国家，也是率先以立法形式将水灾保险纳入水灾风险管理系统的国家。美国采用的是联邦政府管理的全国水灾保险计划与保险公司相互补充的水灾保险模式，即保险公司用自己的名义销售水灾保险、征收保险费，收取保险费的32.6%作为手续费，并向持有本公司保险单的水灾受害者支付水灾保险金。当支付的保险金额超过所收取的保险费时，保险公司可得到联邦政府的补贴。美国全国水灾保险计划以社区而不是个人为单位。其理由是：如果不将社区作为一个整体来采取减灾措施，就不可能最大限度地降低水灾损失，保险费也会因为风险增大而提高。社区是否参加全国水灾保险计划由社区成员共同决定。(www.xing528.com)

除保险外，有些国家还将征收的排水费作为一项基金，循环用于城市排水工程或洪水减灾工程。日本和马来西亚等国则在进行让社区分担洪水控制成本的探索。德国、法国和荷兰的所有水灾防治工程都实行业主负责制、招标投标制和施工监理制，并规定如果工程在50年内出现质量问题，设计、施工单位要承担法律责任。此外，三国还通过税收解决了水灾防治工程建设和管理的经费来源问题，并保证了这种来源的稳定性。