水灾防治组织方式进展

（1）政府层面。战国时期的做法是从老百姓中抽调治河劳动力，秋末按人数、土地多少组织队伍。按男女大小，丧失劳动能力的免其服役，有病不工作的算病假。不能出全工的，可出半工，被征派治河的，可以代替服兵役，并造册上报官府。西汉建始四年（公元前29年）王延世主持黄河堵口时用的河工民夫有两个来源：一个是服役的百姓；另一个是花钱雇用的民工。

宋代在堤防岁修和抢险堵口等活动中，劳动力的征集最初主要也是劳役形式，在洪泛区州、县按耕地面积征发河工劳役。但无力承担劳役者可改交“免夫钱”。如果因为工程量较大，附近地区的劳役数量不能满足需要时，再从远些的地方花钱雇用民工。王安石变法时，提出免役法（又称募役法），即取消沿河农民的劳务负担，而完全变为收取免役钱，再用这笔经费雇用劳动力。河防上除雇用民工外，在抢险堵口等紧急情况下还要调动军队参加施工。

明代恢复了以往的劳役形式，根据田产多少，按户摊征。清朝初期又回到王安石的免役法上，“定例河工例价外，酌增银两，分年按亩摊征”。

新中国成立后的前40年间，在计划经济体制下，基本沿袭了过去政府出资、沿河百姓出力的传统模式。以黄河大堤为例，在1949～1985年的37年间，三次大修（加高、加固）等措施共完成土方4.2亿m3，为此，政府投资4.61亿元，沿河百姓投工2.07亿个工日。

（2）社区层面。社区在政府出现以前就已经存在。政府出现以后，在大多数情况下，实施政府水灾防治项目的劳动力也是由沿河、湖等水域的社区组织的。所以，在江南地区，很早就形成了“额设圩长，专为圩岸”的古制。进入明代以后，江南圩区的水灾防治组织演变为“圩户——圩长——塘长——府县官员”由下至上的四个层次。(www.xing528.com)

明朝中后期役法改革，原来的基层组织体系逐步瓦解，塘长制在一些地区也开始废止。大多数情况下，官府把经营之责移交给民间组织，倡导“计亩劝资”、“计亩出役”的方式，不再直接派征赋役；“各就本图业户自开自浚（水利淤塞），不得远派远差，则塘长之役，亦不必设也”。但圩堤的建设和修复不是一家一户的能力所为，必须几家农户或全圩全村通力合作，“连圩结甲”，甚至要联合几圩几村集资集力，协作进行。而且，为了体现这种集体协作精神和使用收益均沾原则，清代的乡圩体系主要是以地缘为纽带而结成的组织形式，由圩户共同承担兴修及管理圩岸之责，形成一种自发性和公益性较强的农村社区组织。

除地缘特点的社区组织外，由于清代地方财政能力的逐渐削弱，乡绅阶层凭借其特殊身份和关系，在圩田的建设和修复中不仅充当发起人和组织者的角色，而且在筹措资金和组织人力诸方面也都起着重要作用。

新中国成立以后的前40年间，在人民公社体制下，兴修堤防的劳动力由生产队或生产大队统一组织，劳动力评分记工，按工分配。20世纪70年代末期农村实行经济体制改革以后，承包责任制、以工代赈也引入社区水灾防治项目的施工建设中；90年代以来，越来越多的农村劳动力长期进城打工，因而不能参加社区组织的水灾防治工程施工，为此，这些有劳动力外出的家庭就改交钱款作为一种替代。在经济较发达的地区，还出现了村民出资雇请机械工程队施工的情况。

（3）市场层面。20世纪初引入现代建筑技术以来，特别是50年代以后，在计划经济体制下，比较重要或技术要求较高的水灾防治工程基本都是由政府包办的，亦即由政府投资立项，组织人员勘测设计，组建施工队伍进行施工，竣工后的工程交由国营单位管理。结果，投资效益无人负责，浪费、失误严重，建设项目效益低下。为了改变这种状况，80年代中后期，项目业主首先介入了水灾防治工程的建设和经营管理。但是，项目业主还不是项目建设的责任主体，不能从根本上解决原来政府作为单一投资主体对工程建设项目承担无限责任的问题。为此，90年代以后，项目业主被项目法人取代。项目法人的主要管理职责是，对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息以及资产的保值增值的全过程负责，并承担投资风险。