全球性的生态环境危机大致从20世纪20年代后期开始凸现,并随着人口增长和社会经济发展而不断加剧。近40年来,人们通常把主要精力用于生态环境保护和治理的研究,而生态补偿领域的研究则相对滞后。迄今为止,在生态补偿领域尚未建立起科学、完整的理论体系,实践探索和经验总结也相对不足。
根据国内外在生态补偿方面的研究和实践,生态补偿的类型大致可分为以下几类。
11.4.3.1 法规强制型
国家通过法律法规手段,对可以明确界定的资源环境使用主体征收资源环境税(费),用于对资源环境消耗的补偿。例如,对煤炭、石油、天然气、土地、森林、草原、矿产等资源的开发利用主体征收资源税(费),对废污水排放,温室气体排放,固体废物与垃圾堆放,有毒有害物质的排放,化肥、农药、电池、塑料的使用等行为主体征收环境税(费)。在水土保持方面,我国的水土保持法也明确规定,因基本建设项目造成或可能造成水土流失的,必须由项目法人承担水土流失防治费。
法规强制型生态补偿应具备五个基本前提:一是建立健全资源环境保护的法律法规体系;二是明确界定补偿主体;三是合理确定补偿税(费)及其对补偿主体的生产经营成本的影响;四是具备权威、高效的执法能力和监控计量手段;五是较低的执法管理体系总成本。
11.4.3.2 赔偿惩戒型
对违反资源环境保护法规、超过国家强制执行的定额标准、造成资源浪费和环境污染(如超计划、超定额用水,排污超标等)的行为主体,由相关执法部门处以罚款或累进加价收费;对造成生态破坏或污染事故,损害公共利益或其他社会成员利益的责任主体,进行罚款或按损害程度责令其承担赔偿责任。实施赔偿惩戒型生态补偿的基本前提是:具备明确的执法依据,明确责任主体和受害主体,定量评价造成损失的价值,合理确定罚款、赔偿额和责任主体的承担能力,有效的强制执行手段。
11.4.3.3 治理修复型
在流域或区域生态系统严重恶化、环境严重污染,但又难以明确界定相关责任主体或划分补偿责任的情况下,通常按照中央政府和地方政府的管辖权限,以各级政府为补偿主体,对受到严重破坏的生态环境进行修复和治理。如欧洲对多瑙河的治理,英国对泰晤士河的治理,我国对塔里木河、黑河、渭河、石羊河的治理,对“三河三湖”水污染的治理,以及白洋淀、南四湖、扎龙湿地的生态补水、太湖流域的“引江济太”等。在这种情况下,生态补偿的主体实质上是以政府为代表的整个社会经济系统。
11.4.3.4 预防保护型(www.xing528.com)
为了保护特定生态系统的现状,或者为了避免使现状生态环境质量较好的流域或区域重蹈“先破坏、后修复,先污染、后治理”的覆辙,以政府为主体,以公共财政为主渠道,受益者分担,全社会参与,加大对生态系统的保护和建设投入,以达到维持和改善生态环境质量,实现生态系统良性循环的目标。如我国近几年实施的退耕还林(还草),天然林保护,重要水源区保护,牧区实行舍饲圈养和轮牧、休牧、禁牧制度,加快污水处理设施建设,减少农业面源污染,建立各类生态保护区、自然保护区等。此外,有的国家和地区在销售商品时对废旧电池和有毒有害物品的包装物实行押金制度,以利于提高这些废旧物品的回收率,减少对环境的危害。预防保护型补偿是前瞻性的,主要着眼于未来的可持续发展,是“人与自然和谐相处”理念的具体体现。
11.4.3.5 替代转让型
替代转让型补偿是指负有生态补偿责任的行为主体,通过各种间接的或替代的方式,以低于直接补偿的成本来履行其生态补偿义务。例如,按照《京都议定书》的规定,以1990 年为基准,发达国家到2008 年应平均削减温室气体排放量5.2%。但是,如果某个国家通过新增森林面积来固定一部分CO2,就可以相应替代一部分削减指标。发达国家也可以通过经济技术援助,帮助发展中国家减少温室气体排放量,从而抵扣自己的削减指标。在一个国家内部,排污量大、减污指标和减污成本较高的企业,也可以到排污权市场上有偿购买排污权予以间接补偿等。这种补偿方式的基本前提是必须明晰资源环境使用权,建立健全资源环境市场。同时替代成本或交易成本应低于直接补偿成本,否则就失去了替代或转让的意义。
11.4.3.6 正向激励型
通过“政府引导、市场驱动、公众参与”的形式和“舆论导向、政策扶持、经济激励”的手段,动员全社会的力量投入生态环境保护和建设,以建设资源节约型和环境友好型社会为共同目标。如我国近几年来实施的生态示范县、示范区工程,生态工业园区示范工程,生态农业示范工程、循环经济示范区工程、节水型城市和节水型社会建设试点,以及生态省、生态市、生态县、生态村建设工程等。
与法规强制型和赔偿惩戒型补偿相比,预防保护型和正向激励型补偿从被动补偿转向主动补偿,从事后的“亡羊补牢”转向事前的“未雨绸缪”,这是一种观念的更新和质的飞跃。但是,由于长期以来形成的公共资源低价使用甚至无偿使用的观念很难在短期内彻底改变,政策措施和经济手段的正向激励力度也还十分有限,因此在今后相当长的一个时期内,还必须综合运用各种生态补偿形式,并以强制手段和经济手段为主。
11.4.3.7 共建共享型
流域生态共建共享,就是通过上下游之间和流域内涉及的行政区之间的协商与合作,以全流域社会经济可持续发展和生态环境良性循环为共同目标,在协商一致的前提下,制定全流域生态环境保护和建设总体目标、各类分项指标、主要工程措施和非工程措施,以及实施规划所需的总投入,定量分析各区域和特定市场主体所分享的公益性生态环境效益和直接经济效益,并按照受益比例分担生态环境保护和建设成本,最终达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。
流域生态共建共享机制的建立,将使流域内上下游之间和各区域之间的水事关系从对抗和冲突转向对话和协调,生态补偿形式从单向被动的补偿或赔偿转向双向主动的共建和分担,相互关系从封闭、分割转向开放、合作,最终实现经济一体化和区域社会经济协调发展。
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