生态补偿与社会合理性

11.4.1.1　生态补偿与社会公平

社会公平是人类共同追求的目标和当今世界普遍关注的问题。社会公平的核心是全体社会成员公平享受社会福利，包括物质、精神和生态环境。生态环境是一种公共资源，是社会总福利的重要组成部分。由于公共资源的产权难以明确界定，公共资源的科学管理也十分复杂或管理成本很高，因此这种公共资源的正外部性和负外部性特征十分明显，政府失灵、市场失灵和生态环境资源配置与利用中的社会不公平现象也很难消除。为此，必须建立和完善生态补偿机制，通过政府调节和市场调节相结合的手段，尽量减小这种外部性。流域水生态补偿与社会公平之间的关系主要从以下三个层面加以分析。

1.上游地区生态保护与建设的成本

随着生态恶化和环境污染的问题日益突出，生态保护和建设的地位已经提高到前所未有的程度。由于流域生态效益的正外部性和负外部性都具有显著的单向性特点，即上游地区对生态环境的保护和建设可使全流域受益，而中下游地区产生的生态环境正效益或负效益则一般不会影响到上游地区，所以流域生态环境保护和建设的重点在上游。例如，在重要江河的上游设立水源保护区、自然保护区、禁止开发区或限制开发区，就会使这些地区失去常规发展模式的机会，必须走资源节约和环境友好的发展之路，从而付出很高的机会成本，而由此产生的生态环境效益则绝大部分转移到了中下游地区。又如，上游地区开展水土保持、水污染防治、限制污染型企业的发展、实行生态移民或解决水库移民等，都要付出沉重的直接成本和间接成本（包括经济成本和社会成本），而由此产生的大部分生态效益则转移到了中下游地区。这种权利与义务不对等、成本与效益不对等的情况显然是不符合社会公平原则的。建立流域水生态补偿机制，正是消除这种外部性、维护社会公平的迫切需要。

2.上下游地区协调发展的问题

通常情况下，江河中下游地区地形平坦，土地肥沃，交通方便，市场发育，人口与城镇密集，社会经济发展水平较高。上游地区则多为贫困山区，地形复杂，土地贫瘠，交通不便，社会经济发展滞后，与发达地区的差距不断拉大。上游地区为了加快发展，缩小差距，工业化和城市化水平将不断提高，水资源开发利用量和水污染负荷量也将相应增加。与此同时，中下游地区为保持经济社会可持续发展，对上游地区水资源的数量和质量提出了更高的要求。但是，如果下游地区在经历了“先破坏、后恢复、先污染、后治理”的发展阶段之后，却要求上游地区不能走同样的发展道路；只是提出保护自身利益的权利要求，却没有考虑如何承担相应的义务，这也是有失公平的。反之，如果上游地区不履行应尽的生态保护义务，达不到国家规定的水资源和水环境保护目标，把生态破坏和环境污染的外部成本转移到下游地区并导致利益损害，又不承担相应的赔偿责任，也同样是不公平的。所以，流域生态补偿机制是沟通上下游地区协调发展的桥梁。

3.个体与社会的关系

公共资源的合理配置和有偿使用，是避免发生“公地悲剧”的关键。但在现实生活中，某些社会成员只想无偿享用生态环境效益，不愿承担相应的生态环境保护和建设义务，或者在自身获利的过程中，破坏生态、污染环境，却把这种外部成本转嫁给社会，不愿承担相应的生态修复、环境治理或损害赔偿责任，这无论对其他社会成员还是对整个社会来说，都是不公平的。(www.xing528.com)

综上所述，建立流域生态补偿机制，就是要按照“开发者保护、受益者补偿、污染者治理、损害者赔偿”的原则，明确界定生态环境效益的受益主体及其补偿义务、生态环境破坏的责任主体及其赔偿责任；定量评价生态环境保护和建设主体所付出的全部成本及合理补偿数额，并明确界定各类补偿主体、补偿方式及各自的补偿比例，从而在全社会实现公共资源的合理配置、公平使用和可持续利用。

11.4.1.2　生态补偿与社会和谐

当今世界，以水污染、干旱缺水和洪涝灾害为主要特征的全球性水危机日益突出，跨界水问题特别是跨界水污染问题已成为影响国家关系的一个敏感因素。

在我国，由于水资源长期以来作为一种无偿使用或低价使用的公共资源，水权制度和水生态补偿机制建设滞后，导致用水竞争和水污染日益突出，上下游之间、地区之间的水事纠纷已成为影响社会和谐的敏感因素之一。省域、市域、县域之间甚至乡村之间因争水而酿成的械斗等暴力事件屡屡发生，有的甚至升级为爆炸、炮击等影响社会稳定的严重事件。尤其是水污染问题不断加剧，一些重要江河湖泊虽经国家投入巨资重点治理，但效果并不理想，有的多次出现反弹，水环境领域的“公地悲剧”现象已经相当突出。2001 年，在经济发达的太湖流域，曾发生了令人震惊的苏浙边界水污染纠纷；淮河上游及部分支流多次发生重大水污染事故，给下游地区造成重大损害；一些跨界河流的水污染事故也成为下游国家高度关注的敏感问题。为了尽快扭转这种不利局面，必须加快建立健全流域水生态补偿机制，真正把“谁污染、谁付费”的原则落到实处，有效保护水环境、减轻水污染、减少水纠纷，以利于和谐流域与和谐社会的建设。

11.4.1.3　生态补偿与节水减污型社会

节水减污是建设资源节约和环境友好型社会的重要内容之一。建设节水减污型社会是一个复杂的系统工程，不仅需要综合运用法律、行政、经济、技术等手段，还必须有全体社会公众的自觉参与。为实现这一目标，必须建立健全“开发者保护、受益者补偿、污染者付费、损害者赔偿”的生态补偿机制，严格实行以行政区域为单元的行政首长责任制、以生产经营实体为单元的法人负责制以及其他社会经济活动主体的资源环境保护责任制，真正让浪费水、污染水的责任主体承担相应的补偿或赔偿责任，让节约水、保护水的主体得到合理的收益或补偿，使节水减污成为每个社会成员的自觉行动。